Państwo, które ukrywa rachunek. Anatomia polskiej iluzji fiskalnej

Iluzja fiskalna pozwala rządzącym eksponować korzyści płynące z wydatków publicznych, a zarazem ukrywać przed obywatelem ich pełny koszt, rozproszony w długu, odsetkach i przyszłych podatkach – pisze Marcin ZARZECKI

Na początku kwietnia na konto emeryta wpływa trzynastka. Jedno świadczenie, kwota równa minimalnej emeryturze, pieniądz konkretny. W tym samym tygodniu Ministerstwo Finansów sprzedaje na przetargu obligacje dziesięcioletnie. Państwo wykupi je w 2036 roku, czyli z podatków kogoś, kto dziś siedzi w czwartej klasie podstawówki i nie ma pojęcia, że właśnie podpisano w jego imieniu weksel. Emeryt widzi przelew. Dziesięciolatek nie widzi nic. Między tymi dwoma obrazami rozgrywa się cała polska polityka fiskalna.

Czym jest iluzja fiskalna?

Najbardziej skuteczny podatek to niekoniecznie podatek niski. Bywa nim podatek, którego podatnik nie widzi. Najłatwiejszy politycznie wydatek nie jest zaś tym, na który społeczeństwo zgodziłoby się po poznaniu pełnego kosztu, lecz tym, którego rachunek można przesunąć w czasie, rozproszyć między miliony ludzi albo ukryć w cenach, składkach i przyszłych zobowiązaniach. Ponad sto lat temu włoski ekonomista Amilcare Puviani nadał temu zjawisku nazwę: iluzja fiskalna. W „Teoria della illusione finanziaria” (1903) skatalogował techniki, dzięki którym obywatel postrzega ciężar państwa jako mniejszy, niż jest on w rzeczywistości. Nie przewidział tylko jednego. Że laboratorium jego teorii powstanie sto dwadzieścia lat później nad Wisłą.

Po siedmiu miesiącach 2026 roku dochody budżetu państwa wyniosły, według szacunkowych danych Ministerstwa Finansów, 333,9 mld zł, wydatki 475,0 mld zł, a deficyt 141,1 mld zł. To 51,9 proc. rocznego limitu. Sama proporcja nie oznacza jeszcze przekroczenia planu. Wykonanie budżetu jest sezonowe, a siedmiomiesięczny odczyt nie jest prostą prognozą końca roku. Ważniejsza jest jednak skala. Państwo wydało w tym okresie o ponad 141 mld zł więcej, niż zebrało w dochodach budżetu państwa. Innymi słowy, luka odpowiadała ponad 42 zł na każde 100 zł uzyskanych dochodów i blisko 30 zł na każde 100 zł wydatków. Licząc czysto ilustracyjnie, przez pierwszych 212 dni roku deficyt narastał przeciętnie o około 666 mln zł dziennie, 27,7 mln zł na godzinę i 462 tys. zł na minutę.

Równocześnie na samą obsługę długu Skarbu Państwa wydano 46,6 mld zł, czyli o 7,6 mld zł więcej niż rok wcześniej. Żeby ta liczba coś znaczyła, potrzebuje mianownika. Oto on. Warszawa, największe i najbogatsze miasto w Polsce, zaplanowała na cały 2026 rok wydatki w wysokości nieco ponad 32 mld zł. Są to wydatki przeznaczone na szkoły, metro, tramwaje, szpitale i kulturę, a więc na potrzeby blisko dwóch milionów mieszkańców. Państwo w siedem miesięcy wydało na same odsetki i dyskonto od wcześniej zaciągniętego długu prawie półtora raza tyle. Nie na tomograf, nie na szkołę, nie na żołnierzy. Na cenę decyzji podjętych wcześniej. Mocne?

Deficyt budżetowy Polski w 2027 roku

Jeszcze mocniejszy jest obraz roku następnego. Przyjęty przez rząd projekt budżetu na 2027 rok przewiduje 695,0 mld zł dochodów, 977,6 mld zł wydatków i deficyt nie większy niż 282,6 mld zł. Chcę zostać dobrze zrozumiany, dlatego podam dosadny przykład. Na każde 100 zł planowanych dochodów przypada około 141 zł wydatków. Albo inaczej: niemal 29 zł z każdych 100 zł planowanych wydatków nie znajduje pokrycia w bieżących dochodach budżetu. Maksymalny deficyt odpowiada ponad 40 proc. planowanych dochodów. Gdyby rozłożyć go równomiernie na cały rok — wyłącznie jako eksperyment poznawczy — byłoby to około 774 mln zł dziennie, 32,3 mln zł na godzinę i około 538 tys. zł na minutę.

Nie należy przy tym utożsamiać deficytu budżetu państwa z całymi potrzebami pożyczkowymi ani z deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych liczonym według metodologii unijnej. To różne kategorie. Powstała luka budżetowa zwiększa jednak potrzeby finansowania państwa i w istotnej części musi być pokrywana na rynku długu. Ta precyzja jest ważna także dlatego, że sama wielość miar fiskalnych jest jednym ze źródeł społecznej nieprzejrzystości. Jednocześnie państwo rzeczywiście stoi przed kosztownymi zadaniami. Wydatki na obronność wraz z Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych mają sięgnąć 198,1 mld zł, czyli 4,51 proc. PKB, nakłady na zdrowie 274,1 mld zł, utrzymane mają być 800+, trzynaste i czternaste emerytury, renta wdowia i inne transfery socjalne. Dla ukazania skali warto dodać, że same planowane wydatki na zdrowie są niewiele mniejsze od maksymalnego deficytu budżetu państwa, a wydatki obronne odpowiadają około 70 proc. jego wartości.

Bezpieczeństwo nie wyjaśnia całego deficytu

Słyszę już odpowiedź. Pojawia się na każdej konferencji prasowej i w każdej debacie telewizyjnej, przy czym występuje w dwóch wersjach. Pierwsza: deficyt to inwestycja w bezpieczeństwo. Polska zbroi się, bo musi, a rachunek za pokój jest zawsze tańszy niż rachunek za wojnę. Druga: relacja długu publicznego do PKB jest w Polsce wciąż niższa niż we Francji, Włoszech czy Belgii, o Grecji nie wspominając. Średnia unijna zbliża się do 83 proc. PKB, Polska po pierwszym kwartale 2026 roku przekroczyła 61 proc. Oba argumenty są prawdziwe. I oba są dokładnie tym, co Puviani miał na myśli.

Obronność odpowiada za około 70 proc. maksymalnego deficytu na 2027 rok, a nie za sto. Pozostałe kilkadziesiąt miliardów to trzynastki, czternastki, transfery i bieżące funkcjonowanie państwa finansowane z długu. Bezpieczeństwo jest uzasadnieniem części rachunku, a przedstawia się je jako uzasadnienie całości. To klasyczny zabieg iluzjonisty: skoncentrować uwagę widowni na jednej dłoni. Drugi zabieg to porównanie poziomów zadłużenia, które ukrywa dwie rzeczy: tempo i cenę. Francja dochodziła do stu procent PKB przez dekady. Polska w trzy lata, między 2023 a pierwszym kwartałem 2026 roku, dołożyła dwanaście punktów procentowych, z 49,5 do 61,6 proc. PKB. A Eurostat lokuje nas wśród państw Unii o najwyższym koszcie obsługi długu. Argument, że Polska ma niższy poziom zadłużenia niż Francja, działa dokładnie do chwili, w której rynek przestaje pytać o poziom długu, a zaczyna pytać o kierunek zmian. Problem nie polega więc na tym, że pieniądze są wydawane na cele z definicji zbędne. Problem polega na rosnącej różnicy między potrzebami a społeczną gotowością do jawnego zapłacenia za nie.

Dlaczego ta różnica jest tak trwała, wyjaśnili James M. Buchanan i Richard E. Wagner: demokracja może wzmacniać iluzję fiskalną. Wyborca otrzymuje korzyść dzisiaj, podczas gdy odpowiadający jej koszt zostaje przesunięty w przyszłość. Ekonomicznie rachunek nie znika, ale staje się mniej widoczny.

W tle pojawia się jeszcze starszy i bardziej wymagający kontrargument, czyli intuicja ricardiańska, rozwinięta współcześnie przez Roberta Barro. Gdyby gospodarstwa domowe w pełni rozumiały, że dzisiejszy dług oznacza przyszłe podatki, i odpowiednio zwiększały oszczędności, finansowanie wydatków podatkiem oraz długiem byłoby w pewnym sensie ekonomicznie równoważne. Tyle że polityczna rzeczywistość pokazuje, jak wymagające jest to założenie. Obywatel musiałby znać przyszłą ścieżkę podatków, stóp procentowych, wzrostu, inflacji i wydatków, a następnie potraktować zobowiązanie państwa jak pozycję we własnym bilansie. Iluzja fiskalna zaczyna się właśnie tam, gdzie ta abstrakcyjna równoważność przegrywa z psychologią, ograniczoną informacją i krótkim horyzontem decyzji.

Dlaczego obywatel nie widzi pełnego kosztu państwa?

A teraz kolejny eksperyment poznawczy. Wyobraźmy sobie, że państwo chce sfinansować dodatkowy program wart jakieś 20 mld zł. W pierwszym wariancie wysyła podatnikom rachunek i pobiera odpowiednią kwotę w tym samym roku. W drugim emituje obligacje. Program jest ten sam, jego beneficjenci są ci sami, realne zasoby również muszą zostać skądś zabrane. Psychologicznie powstają jednak dwie odmienne postawy. Podatek jest osobisty, natychmiastowy i finansowo bolesny, bowiem redukuje nasz indywidualny budżet lub budżet naszego gospodarstwa domowego. Dług jest zbiorowy, odroczony i abstrakcyjny, po prostu rozmyty. „Dwadzieścia miliardów deficytu” nie boli tak jak przelew z własnego konta. Prawda?

Dlatego deficyt jest czymś więcej niż kategorią fiskalną. Jest polityczną technologią czasu. Pozwala rozdzielić moment otrzymania korzyści od momentu poniesienia jej pełnego kosztu. Dziś wyborca dostaje świadczenie, usługę albo inwestycję. Jest zadowolony. Jutro podatnik płaci odsetki i refinansuje zobowiązanie. Jest zmartwiony, nawet oburzony. Polityczny kalendarz korzyści i fiskalny kalendarz kosztów przestają się pokrywać. Dług publiczny staje się w tym sensie kontraktem zawieranym również z ludźmi, którzy nie uczestniczą jeszcze w wyborach, z młodszymi kohortami i przyszłymi podatnikami. Z tym dziesięciolatkiem z pierwszego akapitu.

Nie wynika z tego, że deficyt sam w sobie jest grzechem ekonomicznym. Państwo powinno mieć zdolność zadłużania się podczas wojny, recesji lub pandemii, a także w celu sfinansowania wielkiego programu inwestycyjnego. Polska, granicząca z państwem prowadzącym wojnę przeciw Ukrainie, ma szczególne argumenty za zwiększeniem nakładów obronnych. Ekonomicznie czym innym jest również finansowanie infrastruktury służącej przez dekady, a czym innym trwałe finansowanie bieżącej konsumpcji z długu. Przyszłe pokolenia dziedziczą bowiem nie tylko zobowiązania, lecz także drogi, energetykę, potencjał obronny, kapitał ludzki i inne aktywa publiczne. Problemem nie jest samo przeniesienie rachunku w przyszłość, lecz przenoszenie rachunku bez odpowiadającego mu przyszłego strumienia korzyści. Niebezpieczeństwo zaczyna się wtedy, gdy wyjątkowy deficyt staje się normą, a nadzwyczajna potrzeba permanentnym uzasadnieniem.

Dlaczego zatem 141,1 mld zł deficytu po siedmiu miesiącach nie wyprowadza ludzi na ulice, a zapowiedź 282,6 mld zł na rok następny nie staje się najważniejszym tematem medialnym? Odpowiedź jest banalna i fundamentalna. Człowiek nie myśli w miliardach. W codziennej intuicji 20, 100 i 280 miliardów należą do tej samej abstrakcyjnej kategorii poznawczej co „bardzo dużo”. Wielkie liczby tracą znaczenie, jeśli nie mają mianownika. Dlatego 282,6 mld zł jest liczbą abstrakcyjną, lecz informacja, że niemal trzy dziesiąte wydatków budżetu nie mają pokrycia w jego planowanych dochodach, zaczyna już coś znaczyć. Deficyt staje się zrozumiały dopiero wtedy, gdy pokażemy go jako część dochodów, wydatków, PKB, przyszłych podatków albo koszt przypadający na obywatela. Inaczej, z racji skali, wydaje się cokolwiek magiczny.

Poza tym korzyści są konkretne, a ich koszt jest rozproszony. Rodzic widzi 800 zł wpływające na rachunek. Emeryt otrzymuje trzynastą emeryturę. Pacjent dostrzega — albo chciałby dostrzec — dodatkowe świadczenia zdrowotne. Żołnierz i obywatel widzą koreański czołg K2 „Czarna Pantera”, system obrony powietrznej Patriot czy nowo utworzone brygady obrony pogranicza. Nikt natomiast nie otrzymuje komunikatu w stylu: „dzisiejsza część pańskiej korzyści została sfinansowana obligacją, której obsługa będzie wymagała przyszłych dochodów publicznych”. Państwo personalizuje świadczenie, lecz kolektywizuje rachunek.

To mechanizm dobrze znany teorii wyboru publicznego. Mancur Olson pokazywał siłę układu, w którym korzyści są skoncentrowane, a koszty rozproszone. Anthony Downs opisywał z kolei racjonalną ignorancję wyborcy. Zdobywanie szczegółowej wiedzy o finansach publicznych jest kosztowne, podczas gdy wpływ pojedynczego obywatela na wynik polityczny pozostaje minimalny. Nie trzeba więc zakładać niewiedzy czy naiwności społeczeństwa. Wystarczy asymetria bodźców. Beneficjent ma silny powód, by zauważyć konkretną korzyść, natomiast pojedynczy podatnik ma znacznie słabszy powód, by rekonstruować swoją część przyszłego kosztu długu.

Innym mechanizmem redukującym nasz osobisty lęk przed przyszłymi zobowiązaniami dłużnymi jest asymetria politycznej nagrody. Rząd może przeciąć wstęgę podczas otwarcia drogi lub wiaduktu. Nie da się przeciąć wstęgi na konferencji poświęconej obniżeniu długu. Minister może ogłosić nowy program społeczny, trudno zbudować podobny spektakl wokół rezygnacji z wydatku, który nigdy nie powstał. Korzyść fiskalna ma twarz konkretnego beneficjenta, de facto każdego z nas. Stabilność fiskalna ma z kolei postać nudnego arkusza kalkulacyjnego. W mediokracji ta asymetria ma duże znaczenie. Demokracja medialna premiuje to, co można pokazać, czyli transfer, inwestycję, zakup uzbrojenia, przecięcie wstęgi. Nie posiada równie atrakcyjnego rytuału dla wydatku, którego zaniechano, długu, którego nie zaciągnięto, ani ryzyka, którego uniknięto.

Obywatel słyszy osobno o budżecie państwa, funduszach, długu Skarbu Państwa, długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, regule wydatkowej, metodologii krajowej i unijnej. Każda z tych kategorii może być poprawna, lecz żadna sama nie opisuje całej ekspozycji fiskalnej. Im więcej rachunków, funduszy i wyjątków, tym trudniej stworzyć intuicyjny obraz tego, ile państwo naprawdę wydaje, pożycza i gwarantuje. Iluzja fiskalna nie musi zatem wynikać z oszustwa. Może być produktem fragmentaryzacji obrazu finansów, złożoności instytucjonalnej i niskiej widoczności ekonomicznego kosztu.

Dodajmy do tego powszechne społeczne przekonanie, że dług publiczny jest problemem dalekiej przyszłości. Jest to tylko częściowo prawda. Przyszłość pojawia się w budżecie znacznie wcześniej, niż sugeruje data wykupu obligacji — pod postacią kosztów odsetkowych. Do końca lipca 2026 roku obsługa długu Skarbu Państwa pochłonęła 46,6 mld zł. To niemal jedna trzecia całego deficytu budżetu państwa odnotowanego w tym okresie. Nie oznacza to oczywiście, że koszty obsługi długu są przyczyną jednej trzeciej deficytu, zestawienie pokazuje jedynie skalę obu wielkości. To właśnie moment, w którym abstrakcyjne zobowiązanie staje się bardzo konkretnym wydatkiem. Im większa część dochodów jest potrzebna do obsługi wcześniejszego długu, tym mniejsza przestrzeń pozostaje na reagowanie na następny kryzys bez dalszego zadłużania. To mechanizm kuli śnieżnej.

Obywatel zwykle dostrzega zmianę stawki podatku, lecz znacznie słabiej dostrzega zmianę efektywnego ciężaru fiskalnego wynikającą z nominalnego wzrostu dochodów, progów, ulg i akcyz. Równie niewidoczna jest część ciężaru podatków pośrednich zawartych w cenach. Puviani rozpoznałby współczesny system natychmiast, ponieważ z punktu widzenia państwa najwygodniejszy jest ten ciężar fiskalny, którego obywatel nie potrafi przypisać jednej decyzji ani jednej instytucji. Taki niewidoczny i rozproszony ciężar jest istotą iluzji fiskalnej.

Kiedy iluzja fiskalna staje się ryzykiem dla Polski

Niepokój powinien więc budzić nie sam rekord nominalny deficytu, lecz kierunek instytucjonalny. Polska pozostaje objęta unijną procedurą nadmiernego deficytu, a projekt budżetu na 2027 rok ma być realizowany w warunkach stabilizującej reguły wydatkowej i ścieżki uzgodnionej z instytucjami UE, z uwzględnieniem elastyczności dotyczącej wydatków obronnych. To ważne zabezpieczenia. Nie zmieniają jednak podstawowego pytania. Jaka część obecnego poziomu wydatków jest nadzwyczajną odpowiedzią na bezpieczeństwo, a jaka staje się trwałym zobowiązaniem strukturalnym, czyli normą?

Największe niebezpieczeństwo iluzji fiskalnej polega bowiem na tym, że przez długi czas może ona współistnieć z dobrą koniunkturą. Dopóki rosną PKB, płace i zatrudnienie, a państwo bez problemu sprzedaje obligacje, deficyt wydaje się kategorią interesującą przede wszystkim ekspertów i opozycję polityczną. Kryzys fiskalny rzadko zaczyna się jednak w chwili, w której społeczeństwo po raz pierwszy zaciąga zbyt duże zobowiązanie. Zaczyna się wtedy, gdy zmienia się cena finansowania, tempo wzrostu, demografia albo zaufanie inwestorów i nagle okazuje się, że struktura wydatków jest znacznie mniej elastyczna niż struktura dochodów. Wówczas jest już jednak zazwyczaj za późno.

Dlatego uczciwa polityka fiskalna nie wymaga straszenia długiem. Wymaga likwidowania iluzji fiskalnej. Każdy projekt budżetu powinien informować obywatela nie tylko o tym, ile państwo wyda na zdrowie, obronność czy transfery, lecz także o tym, jaka część tych wydatków nie znajduje pokrycia w bieżących dochodach, jakie potrzeby finansowe z tego wynikają oraz ile kosztuje obsługa decyzji podjętych wcześniej.

W 2027 roku ta lekcja nabiera szczególnego znaczenia. Planowane 977,6 mld zł wydatków przy 695,0 mld zł dochodów pokazuje państwo, którego ambicje są znacznie większe niż bieżące zasoby budżetowe. Różnica 282,6 mld zł jest nie tylko rekordową liczbą nominalną. To około 41 zł deficytu na każde 100 zł dochodów i niemal 29 zł luki na każde 100 zł wydatków. Być może część tej różnicy jest ceną bezpieczeństwa, której Polska nie może uniknąć. Tym bardziej jednak pozostała część rachunku powinna być przedmiotem bezlitosnej przejrzystości. Bez niej wyborca dokonuje wyboru między programami, nie wiedząc, że w istocie wybiera również między przyszłymi podatkami, odsetkami i mniejszą przestrzenią fiskalną w czasach różnorodnych ryzyk.

.Najważniejsze pytanie fiskalne nie dotyczy zatem tego, ile państwo nam da. Nie sprowadza się również do rozstrzygnięcia, czy dług jest dobry, czy zły. Brzmi ono: kto zapłaci, kiedy trzeba będzie zapłacić i czy ten, kto dziś otrzymuje korzyść, widzi ten sam rachunek co osoba, która będzie go regulowała? Państwo może przesuwać płatności między kontami, funduszami i pokoleniami. Nie potrafi jednak unieważnić kosztu. W finansach publicznych nie istnieje darmowy obiad. Istnieją tylko odroczone w czasie rachunki z odsetkami.

Marcin Zarzecki