Czy polskie finanse publiczne tracą swoją najważniejszą kotwicę?

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że sposób obliczenia stabilizującej reguły wydatkowej mógł zwiększyć limit wydatków państwa o 84,5 miliarda złotych. Ministerstwo Finansów odpowiada, że działało zgodnie z obowiązującym prawem. Spór nie dotyczy wyłącznie księgowej metodologii. Dotyka fundamentalnego pytania o wiarygodność polskich finansów publicznych, znaczenie reguł fiskalnych i zaufanie inwestorów do państwa – pisze Marcin ZARZECKI.

.Co roku w czerwcu Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi „Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej”, wypełniając konstytucyjny obowiązek z artykułu 204. Tegoroczny dokument niesie wiadomość z pozoru dobrą, bowiem odsetek pozytywnych ocen po kontrolach był wyraźnie wyższy niż w dwóch poprzednich latach, a budżet państwa i budżet środków europejskich, pod względem formalnym, wykonano zgodnie z ustawą. A jednak nad tą poprawą wisi jedna wartość mrożąca krew w żyłach finansów publicznych. Skutki finansowe stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stabilizującej reguły wydatkowej Izba wyceniła na 84,5 miliarda złotych, czyli kwotę większą niż całoroczny koszt programu „800 plus”. Trudno o lepszą ilustrację tezy, że w finansach publicznych diabeł tkwi nie w nagłówkach, lecz w przypisach.

Sednem sporu jest stabilizująca reguła wydatkowa, tj. wprowadzony w 2014 roku mechanizm, który ma trzymać w ryzach tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych. Na 2025 rok kwotę wydatków objętych regułą ustalono na 1895,8 miliarda złotych. U jej podstaw leżała tak zwana kwota startowa z 2024 roku, czyli 1724,2 miliarda zapisana w nowelizacji ustawy o finansach publicznych z czerwca 2024 roku. I właśnie ten punkt wyjścia NIK uznała za skażony błędem, ponieważ kwota startowa, jak czytamy w raporcie, powstała „na podstawie nierzetelnych obliczeń wykonanych w Ministerstwie Finansów”. Po korekcie limit powinien zdaniem Izby wynieść 1811,2 miliarda, czyli o owe 84,5 miliarda mniej.

Skąd ta różnica? Izba wskazuje, że zawyżono dwa z czterech elementów obliczeń kwoty startowej z 2024 roku i to właśnie w nich kryje się większość kwoty. Pierwszy element to sama kwota wydatków SRW w 2024 roku, w której krył się błąd podwójny. Największą pozycję 51,7 miliarda złotych przyniosło nieodliczenie zaliczek na zakup sprzętu wojskowego z 2023 roku, a kolejne 8 miliardów wynikło z uwzględnienia w obliczeniach opłaty mocowej, doliczanej do rachunków za prąd od 2021 roku, choć, w ocenie kontrolerów, nie jest ona źródłem finansowania wydatków objętych regułą. Drugi zawyżony element okazał się równie znaczący. Przy ustalaniu kwoty startowej resort wziął pod uwagę maksymalną, teoretyczną wartość skarbowych papierów wartościowych przeznaczonych do nieodpłatnego przekazania, tj. 24 miliardy złotych, a w praktyce do takiego przekazania doszło jedynie w wysokości 150 milionów złotych na rzecz Uniwersytetu Warszawskiego. Ta rozbieżność między teoretycznym pułapem a rzeczywistym wykonaniem dała kolejne 23,6 miliarda zawyżenia. Do tego dochodzi niecelowe uwzględnienie jednego z działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów, mianowicie wartość 1,2 miliarda złotych. Razem otrzymujemy kwotę: 84,5 miliarda. Zdaniem NIK prawidłowo przeprowadzone kalkulacje wymusiłyby w 2025 roku redukcję wydatków o tę właśnie sumę.

Sądzę, że tu jednak zaczyna się rzecz najciekawsza, bo Ministerstwo Finansów zarzutów nie przyjmuje i robi to argumentem nietrywialnym. Na posiedzeniu sejmowej Komisji Finansów Publicznych przypomniano, że samą regułę policzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, a potwierdzenie tego znaleźć można w samym raporcie Izby na stronach 26 i 123. To, co NIK przedstawia jako nieprawidłowość, jest w ujęciu resortu raczej „wizją” kontrolerów co do tego, jak reguła powinna być skonstruowana. Wydaje mi się, że spór nie dotyczy zatem złamania prawa, lecz czegoś subtelniejszego i istotniejszego, rozziewu między literą przepisu a jego duchem. Reguła nie została przekroczona; pytanie brzmi, czy nie obeszła własnego sensu.

.Ekonomia polityczna zna ten dylemat dobrze. Charles Goodhart sformułował niegdyś prawo, że miara, która staje się celem, przestaje być dobrą miarą; reguła pomyślana jako hamulec zaczyna żyć własnym życiem, gdy przedmiotem zarządzania staje się ona sama, a nie wydatki, które miała ograniczać. James Buchanan i Richard Wagner opisali z kolei „deficytowe skrzywienie” demokracji, politycznie zawsze łatwiej wydać niż zaoszczędzić, dlatego reguły fiskalne pełnią funkcję, jaką Jon Elster przypisał Ulissesowi – to państwo przywiązujące się do masztu, by nie ulec śpiewowi syren bieżących potrzeb. Kłopot w tym, że w Polsce owe więzy poluzowywano wielokrotnie; każda nowelizacja, każdy wyjątek osłabiał ich moc. Tegoroczny spór dotyka samego fundamentu regulacji finansów publicznych – trzymając się metafory, nie tego, czy maszt wytrzymał, lecz czy lina była rzetelnie zawiązana.

Stawką nie jest pojedyncza liczba w jednym roku, lecz wiarygodność kotwic, na których spoczywa polski porządek fiskalny. Konstytucja w artykule 216 zakazuje, by państwowy dług publiczny przekroczył trzy piąte rocznego produktu krajowego brutto; ustawowe progi ostrożnościowe mają nas trzymać z dala od tej granicy. Tymczasem NIK od lat powtarza, że budżet państwa traci konstytucyjną „centralną pozycję” na rzecz operacji prowadzonych poza nim w funduszach ulokowanych choćby w Banku Gospodarstwa Krajowego, przez co pełny obraz finansów państwa rozmywa się w dziesiątkach odrębnych planów. W tegorocznej analizie Izba ostrzega wprost: zawyżanie prognoz dochodów podatkowych i osłabianie reguły wydatkowej grożą utrwaleniem wysokiego deficytu i dalszym narastaniem długu. A inwestorzy kupujący polskie obligacje czytają te raporty uważnie, a premia, jakiej żądają, jest ceną naszej fiskalnej reputacji.

Z perspektywy banku centralnego rzecz ma jeszcze jeden wymiar. Im mniej przejrzysta i im luźniejsza polityka fiskalna, tym wyższa musi być ścieżka stóp procentowych potrzebna do ustabilizowania inflacji, ponieważ wiarygodność monetarna i fiskalna to naczynia połączone. Reguła wydatkowa nie jest więc wyłącznie techniczną zaporą księgową; jest obietnicą złożoną rynkom i obywatelom, że państwo zna granice wydatków. Obietnice tego rodzaju działają jednak tylko wtedy, gdy liczby, na których się opierają, policzono rzetelnie. Inaczej państwo lekceważy ekspansję wydatkową.

.I tu wracam do słowa, które w całym sporze waży najwięcej – rzetelność. NIK nie twierdzi, że złamano prawo, ale dowodzi, że obliczenia były nierzetelne, a to zarzut głębszy, bo dotyczy nie litery prawa, lecz zaufania do decydentów polskich finansów. Reguła fiskalna jest dokładnie tak wiarygodna, jak wiarygodne są dane, które się w nią wkłada; sprowadzona do ćwiczenia rachunkowego zachowuje formę, lecz traci kotwicę. Jedno wszakże jest pewne. W państwie, które chce uchodzić za wiarygodne, przejrzystość rachunków budżetowych nie jest legalistyczną formalnością, jest warunkiem koniecznym dla uznania, że mamy do czynienia z państwem przewidywalnym i praworządnym.

Marcin Zarzecki