"Sekret "podsekretarzy stanu""
Monika KRYWOW
Zawsze fascynowali mnie „urzędnicy zajmujący wyższe stanowiska kierownicze”, czyli podsekretarze stanu. Od lat słyszymy bowiem „wiceminister” X lub Y, a jeszcze częściej nazywa się ich „ministrami”. Kiedyś, będąc na jednej z rozpraw w Trybunale Konstytucyjnym zwróciła moją uwagę wymiana pytań i odpowiedzi pomiędzy jednym z sędziów TK, a takim „wiceministrem”. Na skutek zadawanych pytań postanowiłam zgłębić temat „wiceministrów”, a ponieważ jestem fascynatką Biblioteki Sejmowej z przyjemnością pojechałam poznać historię tego urzędu…
W Konstytucji obowiązującej od 1997 r. takiego urzędu nie ma. Próżno szukać choćby kawałka przepisu. Są ministrowie, Prezes Rady Ministrów, ale nie odnajdziemy „sekretarza stanu” oraz „podsekretarza stanu”.
Okazuje się, że jedyną ustawą gdzie są oni wymienieni jest ustawa o Radzie Ministrów. Niestety niewiele osób wie, że przepis o jakim mówię funkcjonuje w polskim prawie od… 1996 r.!!! Tak, Drodzy Państwo. Podsekretarz stanu i Sekretarz Stanu to wymysł prawny z ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, która później stała się ustawą o Radzie Ministrów.
Wiedząc, że po uzasadnieniu ustaw nie należy się spodziewać niczego sięgnęłam do stenogramów posiedzeń sejmowych, w tym komisji wówczas obradujących. Z druku sejmowego nr 1426 z 1996 r. stanowiącego projekt ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów wynika, iż kompetencje dotyczące „zastępstwa” ministra uregulowane były w art. 27 stanowiąc, iż zamiarem ustawodawcy było, by jedynie sekretarz stanu mógł zastępować ministra w ramach administracji publicznej, zaś podsekretarze stanu co do zasady mieli być powoływani do kierowania strukturami organizacyjnymi ministerstwa i niczym więcej. Jedynie wyjątkowa sytuacja w postaci niepowołania sekretarza stanu w ministerstwie dawała uprawnienie do scedowania kompetencji zastępowania ministra, ale tylko na jednego z podsekretarzy stanu i tylko na podstawie ustalonego przez ministra zastępstwa.
Wersja obecnie obowiązującego przepisu art. 37 u.r.m. (proponowany pierwotnie art. 27) powstała na skutek prac w podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących reformy centrum administracyjnego i gospodarczego kraju wobec połączenia kilku projektów aktów odnoszących się do działania Rady Ministrów, tak by ustawa dotycząca funkcjonowania Rady Ministrów była aktem całościowym (druk sejmowy 1426, 474-00a.pk\BL). O treści art. 37 ustawy o Radzie Ministrów przesądziło posiedzenie podkomisji nadzwyczajnej z dnia 14 maja 1996 r. do druku 2584, na którym rozważano kwestię możliwości powołania więcej niż jednego z sekretarzy stanu, jednocześnie wskazując rolę podsekretarzy. W toku wypowiedzi przedstawiciele PSL w osobie Michała Strąka, UW w osobie Jana Rokity oraz SLD w osobie Wacława Martyniuka byli zgodni co do jednej kwestii, a mianowicie odejścia od zasady, że ministra może zastępować wielu urzędników w postaci sekretarzy stanu. Należy wskazać, iż Jan Rokita stwierdził po wypowiedzi posła Michała Strąka (PSL), iż: ”Zdecydowanie chciałbym poprzeć stanowisko zaprezentowane przez posła Strąka. Całe doświadczenie sześciu minionych lat wykazuje, że chmura urzędników politycznych w każdym ministerstwie, z których każdy uważa, iż jest najważniejszy, jest rzeczą anarchizującą. Nader ważna jest stabilna struktura organizacyjna, w której minister ma jasno określonego swojego zastępcę. Dopiero obok tego zastępcy istotnie może być bardzo wielu urzędników politycznych, z których już żaden nie jest zastępcą ministra, choć wszyscy są podsekretarzami stanu” (strona 67-68 stenogramu posiedzenia podkomisji nadzwyczajnej z dnia 14 maja 1992 r. do druku sejmu II kadencji nr 2584).
Jan Rokita: Całe doświadczenie sześciu minionych lat wykazuje, że chmura urzędników politycznych w każdym ministerstwie, z których każdy uważa, iż jest najważniejszy, jest rzeczą anarchizującą.
W toku dalszych prac legislacyjnych powyższe stanowisko było potwierdzane wielokrotnie, a jedyną kwestią jaka pozostawała w dyskusji była liczba sekretarzy stanu. Z poprawek Senatu do treści art. 37 u.r.m. wynika, iż zaproponowana przez Senat zmiana w treści art. 37 ust. 1 u.r.m. mająca na celu wprowadzić powołanie więcej niż jednego sekretarza stanu „zapewni elastyczność w doborze współpracowników przez ministra i tym samym realizację postanowionych przed ni zadań” (Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów). Jednakże z zapisu posiedzenia Sejmu nr 85 w dniu 8 sierpnia 1996 r. w przedmiocie zaproponowanych zmian Senatu poseł sprawozdawca argumentując wniosek o odrzucenie tej poprawki wskazał, iż „W poprawce nr 23 wrócił spór o to, czy minister ma wykonywać swoje zadania przy pomocy jednego czy też kilku sekretarzy stanu. W ustawie w art. 37 Sejm oczywiście celowo użył liczby pojedynczej, dążąc do ograniczenia liczby zastępców ministra do jednego” (str. 6 stenogramu posiedzenia Sejmu nr 85 w dniu 8 sierpnia 1996 r.) zaś z głosowania ww. poprawki Senatu wynika, że ją odrzucono.
Co więcej niewiele osób wie, że wprowadzenie do ustawy o Radzie Ministrów „sekretarza stanu” oraz „podsekretarza stanu” wynikało z „Małej Konstytucji” i to w jej brzmieniu sprzed zmian wynikających z ustawy konstytucyjnej z dnia 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 488). W myśl bowiem pierwotnego brzmienia art. 56 ust. 1 i 2 „Małej Konstytucji” minister kierował określonym działem administracji państwowej przy pomocy sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra. Tymczasem reforma administracji publicznej z 1996 r. doprowadziła do rozdzielenia administracji publicznej na administrację rządową i samorządową, ale też zrezygnowano z konstytucyjnego uregulowania możliwości wykonywania działań przy pomocy sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu. Okazuje się, że w dacie uchwalania art. 37 ustawy o Radzie Ministrów tzw. „Mała Konstytucja” miała zapis o „podsekretarzach stanu”, ale w dacie wejścia w życie u.r.m. już w „Małej Konstytucji” urzędy te nie były przewidziane.
Tymczasem zestawienie powyższej historii legislacji, w tym wypowiedzi na podkomisjach, oraz uchwalonej treści art. 37 u.r.m., prowadzi do konkluzji, iż zdaniem ustawodawcy podsekretarz stanu w ministerstwie nie jest zastępcą ministra. Jego rola sprowadzała się jedynie do kierowania jednostkami organizacyjnymi w ministerstwie i to jako „politycznego urzędnika”, który teraz mógłby być zatrudniony jedynie w Gabinecie Politycznym Ministra, zwłaszcza wobec wprowadzenia ustawą o służbie cywilnej Dyrektorów Generalnych Urzędu.
Mamy do czynienia z rzeczą anarchizującą państwo poprzez funkcjonowanie „chmury urzędników politycznych w każdym ministerstwie, z których każdy uważa, iż jest najważniejszy” co możemy obserwować każdego dnia i przy każdej ich wypowiedzi, a jednocześnie którzy to urzędnicy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności, w tym konstytucyjnej, bo w Konstytucji ich nie ma.
Oczywiście wiemy, że dopóty przepis obowiązuje, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie uzna go za niezgodny konstytucją, ale przepis o powoływaniu sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu w ustawie o Radzie Ministrów nie tylko budzi wątpliwości natury konstytucyjnej wobec treści art. 149 ust. 1 w zw. z art. 147 ust. 1 i art. 156 ust. 1 Konstytucji, ale również z tego powodu, że w dacie wejścia w życie tego przepisu również nie był zgodny z „Małą Konstytucją”.
Dla mnie pozostaje otwartym pytanie: Czy w obowiązującym stanie prawnym, gospodarczym i budżetowym istnieje uzasadnienie dla powoływania w urzędach administracji rządowej podsekretarzy stanu, zwłaszcza w kontekście celowości i zasadności wydatkowania środków publicznych. Skoro mamy do czynienia z rzeczą anarchizującą państwo poprzez funkcjonowanie „chmury urzędników politycznych w każdym ministerstwie, z których każdy uważa, iż jest najważniejszy” co możemy obserwować każdego dnia i przy każdej ich wypowiedzi, a jednocześnie którzy to urzędnicy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności, w tym konstytucyjnej, bo w Konstytucji ich nie ma.
Monika Krywow
fot. Joanna Lemańska
