NBP i europejskie testy niezależności banków centralnych

Dlaczego niezależność banku centralnego jest jednym z fundamentów stabilnej gospodarki? Historia NBP, doświadczenia Europejskiego Banku Centralnego oraz najnowsze wydarzenia pokazują, że wiarygodność polityki pieniężnej przekłada się na poziom inflacji, koszt długu publicznego i zaufanie inwestorów – pisze Marcin ZARZECKI

Czym jest niezależność banku centralnego?

.Niezależność banku centralnego należy do tych zdobyczy cywilizacji instytucjonalnej, które jak praworządność czy wolność prasy wydają się oczywiste dopóty, dopóki ktoś nie zacznie ich testować.

Rok 2026 jest rokiem takich testów. Za Atlantykiem zmiana na stanowisku prezesa Rezerwy Federalnej dokonała się w atmosferze bezprecedensowej presji politycznej od publicznych żądań prezydenta, by drastycznie obniżyć stopy procentowe, przez próbę odwołania gubernator Fed Lisy Cook, po dochodzenie Departamentu Sprawiedliwości wobec Jerome’a Powella, ostatecznie umorzone przed zaprzysiężeniem jego następcy.

W Europie Rada Prezesów EBC podniosła w czerwcu stopy procentowe w gospodarce ocierającej się o recesję. To decyzja, której żaden rząd strefy euro by sobie nie życzył, a którą Frankfurt podjął, bowiem art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazuje mu przyjmowania instrukcji od kogokolwiek (EBC, 11.06.2026; TFUE, art. 130).

W Polsce zaś mamy trwający ponad dwa lata spór o odpowiedzialność konstytucyjną prezesa NBP, spór, który stał się mimowolnym eksperymentem naturalnym z zakresu ekonomii instytucjonalnej. Warto ten eksperyment odczytać uważnie, bo jego wyniki mówią więcej o naturze pieniądza niż niejeden traktat.

Dlaczego bank centralny powinien być niezależny od rządu?

Wbrew intuicji, niezależność banku centralnego nie jest instytucją odwieczną. W obecnej postaci, łączącej gwarancje prawne, technokratyzację, strategię bezpośredniego celu inflacyjnego i sterowanie krótkoterminową stopą procentową, zakorzeniła się dopiero w latach dziewięćdziesiątych XX wieku.

Jej intelektualny rodowód jest precyzyjnie datowany. W 1977 roku Finn Kydland i Edward Prescott sformułowali problem niespójności czasowej polityki gospodarczej. Rząd, który obiecuje niską inflację, ma pokusę, by obietnicę złamać dla doraźnego pobudzenia zatrudnienia, a racjonalne podmioty, antycypując tę pokusę, wliczają ją w oczekiwania, wskutek czego gospodarka osiada w równowadze z wyższą inflacją bez żadnych korzyści realnych (Kydland, Prescott, Rules Rather than Discretion, „Journal of Political Economy” 1977). Kenneth Rogoff dopowiedział w 1985 roku rozwiązanie – delegować politykę pieniężną „konserwatywnemu bankierowi centralnemu”, instytucjonalnie odizolowanemu od cyklu wyborczego (Rogoff, „Quarterly Journal of Economics” 1985).

Empiria przyszła w ślad za teorią i klasyczne badanie Alberta Alesiny i Lawrence’a Summersa z 1993 roku wykazało, że wyższa niezależność banku centralnego systematycznie współwystępuje z niższą i stabilniejszą inflacją, a wniosek ten potwierdzają kolejne generacje wskaźników i zbiorów danych. Do instytucjonalnych kamieni milowych należą Traktat z Maastricht, decyzja rządu Tony’ego Blaira o autonomii Banku Anglii w 1997 roku oraz nowozelandzki pionierski cel inflacyjny; domknęły konstrukcję, której efektem stała się epoka Wielkiego Umiarkowania.

Doktryna wyróżnia cztery wymiary tej niezależności: funkcjonalną (swoboda doboru celów pośrednich i instrumentów), instytucjonalną (zakaz przyjmowania instrukcji), personalną (kadencyjność i nieusuwalność organów) oraz finansową (własny budżet, poza kontrolą egzekutywy). Wymiary te są naczyniami połączonymi i erozja jednego z nich, jak zauważa literatura przedmiotu, pociąga za sobą utratę pozostałych (Ruchniewicz, „Res Politicae”).

Jak Unia Europejska chroni niezależność EBC i NBP

Unia Europejska skodyfikowała tę doktrynę z rygoryzmem niespotykanym nigdzie indziej na świecie. Artykuł 130 TFUE zakazuje EBC, krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje do instytucji unijnych i rządów państw członkowskich oraz przyjmowania takich instrukcji, a rządom nakazuje powstrzymanie się od prób wywierania wpływu; art. 123 zamyka furtkę finansowania monetarnego deficytów; statut ESBC gwarantuje prezesom krajowych banków centralnych kadencje co najmniej pięcioletnie i dopuszcza ich odwołanie wyłącznie w razie niezdolności do pełnienia obowiązków lub poważnego uchybienia, czyniąc Trybunał Sprawiedliwości UE sądem właściwym w tych sporach (EBC, Niezależność; Statut ESBC i EBC, art. 14.2).

Że nie są to przepisy ornamentacyjne, pokazała sprawa Ilmārsa Rimšēvičsa. Gdy w 2018 roku łotewski urząd antykorupcyjny zawiesił prezesa banku centralnego Łotwy w obowiązkach, TSUE orzekając w 2019 roku w sprawach połączonych, stwierdził nieważność tej decyzji, po raz pierwszy w historii unieważniając akt organu krajowego, właśnie w imię ochrony niezależności personalnej członka Rady Prezesów EBC (TSUE, sprawy C-202/18 i C-238/18, wyrok z 26 lutego 2019 r.).

Precedens ten wyznaczył granicę, której żadne państwo członkowskie, także pozostające poza strefą euro, lecz należące do Europejskiego Systemu Banków Centralnych jak Narodowy Bank Polski, nie może przekroczyć bez kolizji z prawem traktatowym.

Spór o prezesa NBP na tle europejskich standardów

Polska droga do niezależności banku centralnego wiodła przez traumę. U progu transformacji, na przełomie lat 1989-1990, inflacja mierzona była w setkach procent rocznie; pamięć tej dezorganizacji pieniądza, analogiczna funkcjonalnie do niemieckiej pamięci hiperinflacji Republiki Weimarskiej, fundującej etos Bundesbanku, stała się społecznym uzasadnieniem twardych gwarancji instytucjonalnych.

Konstytucja RP z 1997 roku nadała im rangę najwyższą, art. 227 powierza NBP wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej, przypisuje bankowi centralnemu odpowiedzialność za wartość polskiego pieniądza i konstytucjonalizuje Radę Polityki Pieniężnej jako organ o mieszanym, kadencyjnym pochodzeniu z członkami powoływanymi w równych proporcjach przez Sejm, Senat i Prezydenta RP na jedną, sześcioletnią kadencję. Od 1998 roku NBP realizuje strategię bezpośredniego celu inflacyjnego, od 2004 roku skalibrowanego na 2,5 proc. z symetrycznym pasmem odchyleń ±1 pkt proc. i to właśnie ta konstrukcja przeprowadziła polską gospodarkę przez dezinflację lat dziewięćdziesiątych, globalny kryzys finansowy, pandemię i szok energetyczny po rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Najnowszy rozdział tego doświadczenia ma jednak charakter szczególny. W marcu 2024 roku grupa 191 posłów koalicji rządzącej złożyła wstępny wniosek o pociągnięcie prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, formułując osiem zarzutów – od skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym w 2020 roku po kwestie komunikacji z rządem w sprawie zysku NBP. Reakcja instytucjonalna była natychmiastowa i wielopoziomowa. Rada Polityki Pieniężnej w stanowisku z początku marca 2024 roku oceniła, że zawieszenie prezesa NBP naruszyłoby niezależność personalną banku centralnego i podważyło zaufanie do stabilności systemu finansowego (RPP, stanowisko z marca 2024 r.). Zarząd NBP przypomniał, że skup aktywów w latach 2020–2021 prowadziły z zachowaniem standardów otwartych aukcji również Fed, Bank Anglii i EBC (NBP, konferencja z 26 marca 2024 r.). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy przewidujące automatyczne zawieszenie prezesa NBP uchwałą sejmową podjętą zwykłą większością są niezgodne z Konstytucją (wyrok TK ze stycznia 2024 r.). Europejski Bank Centralny, do którego NBP, jako część ESBC, przekazywał bieżące informacje, wyrażał zaniepokojenie potencjalnym wpływem sprawy na niezależność banku centralnego, co odnotowała w swoich analizach agencja Moody’s, kwalifikując spór jako „wyraźnie polityczny” (PAP Biznes, Moody’s, wrzesień 2024).

Finał tej sekwencji jest pouczający. W lutym 2026 roku agencja Bloomberg doniosła, powołując się na źródła rządowe, że plany postawienia prezesa NBP przed Trybunałem Stanu zostały po cichu zarzucone z obawy, że przewlekła batalia prawna zachwiałaby poczuciem bezpieczeństwa inwestorów zagranicznych (Bloomberg, luty 2026). Minister finansów ujął rzecz z rozbrajającą szczerością: napięcia wokół niezależności banku centralnego „są po prostu bardzo źle odbierane”, a płacą za nie „wszyscy podatnicy w postaci wyższego kosztu oprocentowania polskich obligacji” (A. Domański, luty 2026). Trudno o bardziej zwięzłe potwierdzenie tezy Kydlanda i Prescotta.

Rynek finansowy okazał się najskuteczniejszym strażnikiem instytucji, bowiem bezlitośnie wycenia wiarygodność. Byłby to jednak strażnik zawodny, gdyby zostawić go samego: rynki bywają krótkowzroczne i procykliczne, dyscyplinują wiarygodność ex post, gdy szkoda instytucjonalna zdążyła już się dokonać, i właśnie dlatego nie zastępują twardych gwarancji prawnych, lecz co najwyżej domykają ich działanie.

Niezależność banku centralnego wpływa na ograniczenie inflacji

Wymowna jest i puenta makroekonomiczna. W maju 2026 roku inflacja HICP w Polsce po raz pierwszy od ponad siedmiu lat nie przekroczyła średniej unijnej (Eurostat, maj 2026), a czerwcowy szybki szacunek GUS wskazał spadek inflacji CPI do 2,5 proc. rok do roku, a więc dokładnie do punktowego celu NBP (GUS, 30.06.2026). Dezinflacja dokonała się przy stopie referencyjnej obniżonej w marcu 2026 roku do 3,75 proc., w ramach ostrożnego, warunkowanego danymi cyklu łagodzenia. Można spierać się o dekompozycję zasług między politykę pieniężną i procesy globalne, ekonomia rzadko pozwala na czyste atrybucje, ale trudno zaprzeczyć, że zakotwiczenie oczekiwań inflacyjnych, ów najcenniejszy i najkruchszy zasób banku centralnego, przetrwało próbę, której niejeden system instytucjonalny by nie wytrzymał, a wszystko to w kadencji prezesa Adama Glapińskiego.

Na tym tle tegoroczne doświadczenia innych banków centralnych układają się w tryptyk. Europejski Bank Centralny, podnosząc w czerwcu 2026 roku stopy procentowe w warunkach quasi-recesyjnych wbrew oczywistym preferencjom fiskalnym zadłużonych rządów strefy euro, dał pokaz niezależności funkcjonalnej w stanie czystym (EBC, 11.06.2026). Rezerwa Federalna przeszła przez epizod, który komentatorzy „Financial Timesa” nazwali sceną „zmierzchu bankowości centralnej”: otwarte kwestionowanie przez egzekutywę nie tylko decyzji, ale i danych statystycznych, na których się one opierają. A Christine Lagarde, w wykładzie imienia Alexandre’a Lamfalussy’ego, streściła stan następująco – trwała presja polityczna na bank centralny przekłada się mierzalnie na poziom i wahania kursów walutowych, rentowności obligacji i premii za ryzyko, podczas gdy większe zaufanie do banku centralnego obniża przeciętne oczekiwania inflacyjne i redukuje niepewność co do przyszłej inflacji (Ch. Lagarde, Central bank independence in an era of volatility, Lamfalussy Lecture, Magyar Nemzeti Bank, Budapeszt, styczeń 2025; “Obserwator Finansowy”).

Warto przy tym rozproszyć nieporozumienie, które zatruwa debatę publiczną: niezależność nie oznacza nieodpowiedzialności. Bank centralny w demokracji podlega rozliczalności, a zatem składa sprawozdania parlamentowi, publikuje projekcje i protokoły, poddaje się ocenie opinii publicznej i, w określonych prawem granicach, sądów. Różnica między rozliczalnością a instruowaniem jest jednak różnicą ustrojową, nie stylistyczną. Pierwsza dyscyplinuje bank centralny ex post wobec jego ustawowego mandatu, druga podporządkowuje go ex ante bieżącemu interesowi politycznemu. Pozwolę sobie stwierdzić stanowczo: pierwszą konstytucjonalizm europejski wzmacnia; drugiej od art. 130 TFUE po wyrok w sprawie Rimšēvičsa kategorycznie zakazuje.

Wiarygodność banku centralnego jako fundament stabilności pieniądza

Socjologia pieniądza uczy, że pieniądz fiducjarny jest skondensowanym zaufaniem społecznym. Pieniądz działa jako mechanizm redukcji złożoności, który pozwala milionom obcych sobie ludzi koordynować działania bez konieczności wzajemnej znajomości i kontroli. Bank centralny jest instytucjonalnym depozytariuszem tego zaufania, a jego niezależność nie jest bynajmniej przywilejem korporacji urzędniczej, lecz zabezpieczeniem zdeponowanego dobra przed pokusą doraźnego uszczknięcia przez władzę polityczną. W istocie problem niespójności czasowej Kydlanda i Prescotta jest problemem zaufania rozciągniętego w czasie, a niezależność instytucjonalna jest mechanizmem jego stabilizowania: zamienia obietnicę, którą można złamać, w regułę, której złamanie staje się kosztowne.

Doświadczenia Polski z ostatnich lat, odczytane na tle europejskim, prowadzi do wniosku o niemal eksperymentalnej czystości, tam, gdzie gwarancje instytucjonalne wytrzymały napór, a wytrzymały dzięki splotowi norm konstytucyjnych, prawa unijnego, orzecznictwa i dyscypliny rynków, tam kotwica oczekiwań pozostała na miejscu, a koszt dezinflacji okazał się znośny. Wiarygodność polityki pieniężnej nie jest bowiem cechą deklaracji, lecz cechą instytucji; nie buduje się jej komunikatem, lecz dziesięcioleciami przewidywalności a stracić ją można jedną nieodwracalną decyzją. To wiedza, którą Europa okupiła w XX wieku hiperinflacjami i stagflacjami. Rok 2026 przypomina, że każde pokolenie musi ją ratyfikować na nowo najlepiej zawczasu, zanim rachunek wystawią rynki.

Ostatnie dwie dekady pokazały zarazem, że sama niezależność nie jest już wystarczającym warunkiem skuteczności polityki pieniężnej; jej koniecznym dopełnieniem stała się wiarygodność, rozumiana jako zdolność banku centralnego do trwałego kształtowania oczekiwań inflacyjnych poprzez działania konsekwentne, przewidywalne i transparentne. Oczekiwania inflacyjne gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i inwestorów są dziś jednym z podstawowych kanałów transmisji, a ich zakotwiczenie ogranicza społeczne koszty dezinflacji i zmniejsza skalę koniecznych zmian stóp. Frederic Mishkin przypomina, że bank centralny nie kontroluje bezpośrednio inflacji, lecz przede wszystkim wiarygodność własnych zobowiązań. Im silniejsze zaufanie do jego determinacji w realizacji celu, tym mniejsze ryzyko spirali płacowo-cenowej. Podobnie Ben Bernanke i Alan Blinder w pracy Central Banking in Theory and Practice wiążą skuteczność współczesnych banków centralnych ze zdolnością oddziaływania na oczekiwania. Stąd rozbudowane strategie komunikacyjne, od projekcji inflacji i raportów, przez konferencje prasowe, po forward guidance, w których komunikacja z narzędzia informacyjnego staje się samodzielnym instrumentem polityki pieniężnej.

.Wiarygodność i rozliczalność nie są przy tym wartościami konkurencyjnymi wobec niezależności, lecz jej dopełnieniem: pierwsza chroni politykę pieniężną przed presją krótkookresowych interesów politycznych, druga, przed arbitralnością i utratą społecznej legitymizacji. Współczesne wyzwania, od walut cyfrowych banków centralnych (CBDC) i wykorzystania sztucznej inteligencji w analizach, przez cyberbezpieczeństwo, po fragmentację geopolityczną i rosnącą częstotliwość szoków podażowych, czynią otoczenie banków centralnych nieporównanie bardziej złożonym niż dwie dekady temu – i tym wyżej stawiają wiarygodność jako ich najważniejszy kapitał instytucjonalny. W tych warunkach niezależność pozostaje koniecznym, choć już nie wystarczającym, warunkiem skutecznej polityki pieniężnej.

Marcin Zarzecki