Permanentność wyjątku. Czy naprawdę stan wyjątkowy we Francji się zakończył?

Utrwalenie elementów ustawodawstwa wyjątkowego w ustawodawstwie zwykłym, tak jak ma to miejsce w przypadku Francji, równoznaczne jest z trwałym obniżeniem standardów państwa prawa, dotąd niepodważalnego fundamentu zachodnich demokracji – pisze Weronika ADAMSKA

Przez blisko dwa lata po zamachach w Paryżu z 13 listopada 2015 r. obowiązywał we Francji stan wyjątkowy. Nie zapobiegł on jednak nowym atakom terrorystycznym, w szczególności temu w Nicei z 14 lipca 2016 r. Uchylenie stanu wyjątkowego zbiegło się z przyjęciem nowej ustawy antyterrorystycznej, której postanowienia powieliły rozwiązania dopuszczalne dotąd jedynie na mocy stanu wyjątkowego właśnie. Czy Francja jednak rzeczywiście wyszła ze stanu wyjątkowego?

Problematyczne pojęcie, problematyczne użycie

.Stan wyjątkowy jako instytucja prawna przeżywa w ostatnich latach, w związku ze wzmożoną aktywnością terrorystów islamistycznych na terytorium państw zachodnich, swój niechlubny renesans. Niekwestionowaną cezurę stanowią zamachy z 11 września 2001 r., po których ówczesny prezydent Stanów Zjednoczonych George W. Bush ogłosił wojnę z terrorem. Wówczas też przyjęto serię ustaw znanych jako Patriot Acts (w pewnym stopniu obowiązujących do dziś), które zawiesiły część tradycyjnych gwarancji prawnych, opierając się na modelu ustawodawstwa wyjątkowego.

Sama definicja stanu wyjątkowego budzi kontrowersje. Wynika to z natury tej instytucji, która jest zarówno prawna, jak i polityczna. Dość bezpiecznie można określić stan wyjątkowy za pomocą jego elementów konstytutywnych: jest to czasowe zawieszenie stosowalności normalnie obowiązujących norm prawnych ze względu na przemijalny kryzys polityczny dużej wagi, zagrażający normalnemu funkcjonowaniu instytucji państwowych. Za konstrukcją tą kryje się intuicja, że należy dopuścić tymczasowe odejście od prawa, by ocalić jego istnienie i stosowalność w ogóle. Odejście to jest jednak akceptowalne jedynie z racji na swoje krótkie trwanie – pierwszym celem stanu wyjątkowego jest jak najszybsze jego uchylenie.

Tradycyjnie stosowany w przypadku wojen domowych, prób buntu czy puczu stan wyjątkowy stał się obecnie jednym z podstawowych narzędzi polityki antyterrorystycznej. Użycie to jest jednak z punktu widzenia wyżej przedstawionej istoty stanu wyjątkowego wątpliwe. Współczesny terroryzm nie jest bowiem zjawiskiem o wyraźnych granicach czasowych; składa się na niego seria incydentów o różnej intensywności, które jako takie nie stanowią zagrożenia dla funkcjonowania instytucji państwowych. W konsekwencji stan wyjątkowy wprowadzony w celach antyterrorystycznych siłą rzeczy sprzeniewierza się swojej fundamentalnej cesze, jaką jest czasowość i przemijalność. Jaskrawego przykładu tej normalizacji stanu wyjątkowego dostarczyła w ostatnich latach Francja.

Stan wyjątkowy od Algierii do Bataclan

.Stan wyjątkowy jest pojęciem ogólnym, mogącym objąć w ramach jednego porządku prawnego różne rozwiązania prawne. Prawo francuskie zna więc stan oblężenia i dyktaturę prezydencką (uregulowane konstytucyjnie), jak też stan wyjątkowy sensu stricto (fr. état d’urgence). To właśnie état d’urgence obowiązywał w latach 2015 – 2017. Podstawą dla niego jest ustawa z 3 kwietnia 1955 r., przyjęta w kontekście trwającej wówczas wojny w Algierii.

Stan wyjątkowy à la française może zostać wprowadzony w przypadku „bezpośredniego zagrożenia spowodowanego poważnymi zamachami na porządek publiczny”. Uznanie istnienia takich warunków otwiera drogę do zwiększenia uprawnień władzy wykonawczej poza kontrolą sądową oraz ograniczenia praw i swobód obywatelskich, takich jak prawo do sądu, prywatności, wolność przemieszczania się i zrzeszania. Stan wyjątkowy we Francji przewiduje w szczególności możliwość dokonania tzw. przeszukań administracyjnych (zarządzanych przez prefekta), objęcia aresztem domowym czy też nadzorem policyjnym na mocy decyzji ministra spraw wewnętrznych, jak również rozwiązania manifestacji czy stowarzyszeń zagrażających porządkowi publicznemu.

Wieczorem 13 listopada 2015 r. terroryści uderzyli w kilka celów w Paryżu oraz pobliskim Saint-Denis, co przyniosło śmierć 130 osób. Jeszcze tego samego wieczoru prezydent Francji François Hollande zapowiedział wprowadzenie stanu wyjątkowego. Prezydencki dekret z 14 listopada przewidywał jego maksymalne, 12-dniowe obowiązywanie. Co ciekawe, w prawie francuskim, inaczej niż np. w prawie polskim, nie istnieje żaden limit trwania stanu wyjątkowego: po pierwotnym ogłoszeniu na mocy dekretu prezydenta może on być dowolnie przedłużany ustawowo, tak długo, jak ustawa przewidywać będzie jego datę graniczną. Z uprawnienia tego skorzystano po zamachach z listopada 2015 r. – przyjęto łącznie 6 ustaw przedłużających trwanie stanu wyjątkowego, które jednocześnie rozszerzały uprawnienia przyznane na mocy pierwotnej ustawy z 1955 r.

Ostatnia z tych ustaw przyjęta została 11 lipca 2017 r., już po objęciu urzędu przez Emmanuela Macrona. Na jej mocy stan wyjątkowy zakończył się 1 listopada 2017 r., tj. niespełna dwa lata po jego wprowadzeniu (dla porównania stan wyjątkowy w Polsce nie może trwać łącznie dłużej niż 5 miesięcy). Wyjście z nadzwyczajnego reżimu prawnego zbiegło się jednak z przyjęciem ustawy z 30 października 2017 r. (weszła w życie bez vacatio legis) wzmacniającej bezpieczeństwo wewnętrzne i walkę z terroryzmem. Stanowiła ona w praktyce transpozycję licznych uprawnień znanych ze stanu wyjątkowego do ustawodawstwa zwykłego. Wśród nich wymienić można w szczególności zamknięcie przez prefekta miejsc kultu, nałożenie przez ministra spraw wewnętrznych aresztu domowego czy poddanie nadzorowi elektronicznemu oraz przechwytywanie korespondencji elektronicznej.

We Francji od ponad roku stan wyjątkowy formalnie już nie obowiązuje. W świetle takiego zabiegu legislacyjnego nasuwa się jednak pytanie, czym w praktyce powrót do stanu „normalnego” odróżnia się od stanu wyjątkowego, jeśli szczególne uprawnienia władzy wykonawczej nie zostały uchylone.

Permanentny stan wyjątkowy w ojczyźnie praw człowieka?

.Wielowiekowa historia stanu wyjątkowego uczy, że uchylenie normalnie obowiązujących norm prawnych trwa zazwyczaj dłużej, niż wymagają tego okoliczności, a władze wykonawcze niechętnie rezygnują z raz uzyskanych kompetencji. Włoski filozof Giorgio Agamben, analizując użycie nadzwyczajnej legislacji w kontekście wojny z terrorem, wysunął tezę, że stan wyjątkowy stał się nowym paradygmatem rządu. W sytuacji, w której we Francji stan zwykły od wyjątkowego odróżnia wyłącznie formalny tytuł ustawy, stwierdzenie to wydaje się szczególnie prawdziwe.

Stan wyjątkowy we Francji i sposób, w jaki się zakończył (czy raczej: nie zakończył), ujawnił całą serię zjawisk, z których niektóre są już dobrze zbadane, inne jednak są całkiem nowe. Do pierwszej kategorii zaliczyć należy normalizację, czyli przedłużające się obowiązywanie ustawodawstwa wyjątkowego, w związku z czym coraz trudniej jest odróżnić stan normalny od wyjątkowego. We Francji proces ten osiągnął swoje apogeum w postaci przetransponowania części ustawodawstwa wyjątkowego do ustawodawstwa zwykłego.

Zaskakujący jest jednak sposób, w jaki francuskie władze korzystały ze swoich szczególnych uprawnień. Tradycyjnie stan wyjątkowy stanowi pokusę do nadużywania rozszerzonych kompetencji władz wykonawczych. Paradoksalnie, jak wykazał raport parlamentarny z grudnia 2016 r., francuskie władze powściągliwie korzystały z nadzwyczajnych uprawnień, a ich użycie po upływie pierwszych dni stanu wyjątkowego było znikome.

Czemu służyły więc kolejne przedłużenia stanu wyjątkowego, jeśli nie przekładały się na rzeczywiste użycie szczególnych uprawnień? Stan wyjątkowy, w zamierzeniu mający zwiększyć skuteczność działań władz publicznych, nie zapobiegł także nowym zamachom, w szczególności temu z Nicei, który kosztował życie 86 osób. Jeszcze jako kandydat na prezydenta Francji Emmanuel Macron zapowiadał wyjście z panującego klinczu prawnego; zamiast tego wspierająca go większość parlamentarna przedłużyła trwanie stanu wyjątkowego i przyjęła następnie ustawę, która ostatecznie zatarła granicę między normą a wyjątkiem.

Taki paradoksalny obrót spraw tłumaczyć należy silną rolą symboliczną i psychologiczną odgrywaną przez stan wyjątkowy. Jak wskazał sondaż przeprowadzony przez IFOP dla „Le Figaro” tuż po ataku na Niceę, zdecydowana większość badanych Francuzów opowiedziała się za przedłużeniem jego obowiązywania mimo jego jawnej nieefektywności. Samo trwanie stanu wyjątkowego odgrywa dla dużej części obywateli rolę terapeutyczną i uspokajającą, zwłaszcza jeśli towarzyszą mu widoczne znaki i procedury, takie jak przeszukania bagaży czy obecność żołnierzy patrolujących codziennie ulice francuskich miast w ramach operacji „Sentinelle”. W konsekwencji decyzja o zniesieniu stanu wyjątkowego niesie ze sobą bardzo duże ryzyko polityczne, którego nikt nie miał odwagi podjąć.

. „Przeszliśmy od państwa prawa do państwa nadzoru” – wyjaśniała w wywiadzie dla „Le Monde”, udzielonym przy okazji przyjęcia nowej ustawy antyterrorystycznej, Mireille Delmas-Marty, prawniczka i emerytowana profesor Collège de France. Stan wyjątkowy i jego współczesne użycie wykraczają znacznie poza problematykę terroryzmu i polityki antyterrorystycznej.

Utrwalenie elementów ustawodawstwa wyjątkowego w ustawodawstwie zwykłym, tak jak ma to miejsce w przypadku Francji, równoznaczne jest z trwałym obniżeniem standardów państwa prawa, dotąd niepodważalnego fundamentu zachodnich demokracji. Proces ten jest symptomatyczny dla wolno postępujących, jednak wyraźnie zauważalnych przemian w aksjologii państw współczesnych, w których potrzeba choćby ułudy bezpieczeństwa przeważa nad pragnieniem wolności.

Weronika Adamska