Renesans Unii międzyrządowej

Grudniowy szczyt UE zmienia wiele, także w kwestii najbardziej zasadniczej: samej konstrukcji Unii. Europa wykonała kolejny krok w kierunku bliższej integracji. Ale jednocześnie wyraźnie widać, że nastąpił renesans międzyrządowej metody zarządzania Unią – pisze Agaton KOZIŃSKI

W podręcznikach poświęconych Unii Europejskiej opisuje się dwie metody zarządzania nią: międzyrządową i wspólnotową. Są one zresztą ujęte w prawie Unii Europejskiej ze szczegółowym opisem, które obszary są nimi regulowane. Na przykład w kwestiach rynku wewnętrznego decyzje są podejmowane głównie metodą wspólnotową, z kolei w polityce międzynarodowej liczy się przede wszystkim metoda międzyrządowa.

Tyle teoria. Ale jest też praktyka. Gdy rozmawia się w Brukseli o tym, kto tak naprawdę rządzi Unią, szybko wychodzi na jaw, że ustrój UE jest hybrydowy; metoda wspólnotowa miesza się z międzyrządową w sposób częsty, ale też regularny, nieprzejrzysty.

Na to nakłada się jeszcze jedno. Metoda międzyrządowa uważana jest za archaiczną, przestarzałą. Powszechnie uważa się, że przyszłością jest metoda wspólnotowa – sytuacja, w której prym w Brukseli wiodą wspólne instytucje (Komisja i Parlament), z kolei Rada Europejska (ciało, w którym zasiadają przywódcy państw narodowych) schodzi na drugi plan, jest postrzegana jako bardziej pożądana.

Według zgodnego przekonania osób tworzących brukselską bańkę nie uda się wykonać kolejnego kroku w europejskiej integracji, jeśli nie zostanie jasno powiedziane, że decyzje należy podejmować metodą wspólnotową.

W tym duchu też były utrzymane postanowienia traktatu lizbońskiego. Wprowadzając głosowanie większością kwalifikowaną, osłabiano pozycję państw – wcześniej każde miało prawo weta we właściwie każdej sprawie. Po wejściu w życie tego traktatu z weta można było korzystać tylko w sprawach najważniejszych (jak siedmioletni budżet – ale już nie przy ustanawianiu mechanizmu wiążącego europejskie pieniądze z regułą praworządności). Dodatkowo powstało stanowisko szefa Rady Europejskiej. To wszystko miały być kroki czyniące z Rady kolejną unijną instytucję i porządkujące zarządzanie UE według klucza wspólnotowego.

Nadszedł grudniowy szczyt unijny. Najważniejszy w ostatnich latach, gdyż na nim zapadły kluczowe decyzje dotyczące podziału europejskiego budżetu na lata 2021–2027. Ale też najważniejszy, bo dokonała się w jego trakcie rzecz kluczowa z perspektywy procesu integracji europejskiej. Podjęto trzy decyzje, które noszą wszelkie znamiona dużych kroków w zacieśnianiu więzi między państwami UE.

Jakie to trzy decyzje? Po pierwsze, uzgodniono nowe, wspólne cele klimatyczne. To stara unijna polityka – ale przekonanie wszystkich 27 państw, żeby zgodziły się zredukować emisję CO₂ o 55 proc. do 2030 r., to duże wyzwanie. Po drugie, zatwierdzono ostatecznie Fundusz Odbudowy Europy. Ważne w kontekście podnoszenia gospodarki na kontynencie po pandemii – ale fundusz ten jest de facto kredytem, który wspólnie biorą wszystkie kraje unijne. Do tej pory żadna forma uwspólnotowienia długów w UE nie była możliwa; blokowały to Niemcy. Tym razem Berlin zapalił zielone światło. Kolejny integracyjny przełom stał się faktem.

I decyzja trzecia – powiązanie funduszy unijnych z praworządnością. Do tej pory kwestie związane z wymiarem sprawiedliwości były wyłączną kompetencją państw narodowych. Teraz Bruksela zyskuje w tym wymiarze swoje uprawnienia. Bardzo precyzyjnie opisane, zawężone do kwestii związanych wyłącznie z pieniędzmi europejskimi – ale wpływ UE w dziedzinie praworządności się rozszerza. Wyraźny przełom. I sygnał – kraje członkowskie powoli zacieśniają współpracę także w wymiarze sprawiedliwości.

Trzy ważne przełomy, trzy duże kroki naprzód w procesie integracji europejskiej. Wydawać by się mogło, że nie da się ich wykonać w sytuacji, gdy w Unii dominować będzie metoda międzyrządowa. Tylko poprzez wzmocnienie instytucji miało dojść do tego typu przełomów. Mantra „Więcej Europy” miała oznaczać dokładnie to.

A jednak stało się inaczej. Grudniowy szczyt pokazał niezbicie, że metoda międzyrządowa ma się świetnie. Wszystko wskazuje na to, że spotkanie liderów państw członkowskich 10–11 grudnia 2020 r. można uznać za punkt zwrotny. Od tego szczytu będzie można zacząć mówić o renesansie tej metody – i zepchnięciu rozwiązań wspólnotowych na plan dalszy.

Symbolem tego są konkluzje po posiedzeniu Rady. Wyraźnie w nich określono, jak powinny wyglądać wszystkie rozporządzenia dotyczące kwestii najbardziej kontrowersyjnej, a więc mechanizmu praworządności. A na końcu tego dokumentu pojawiło się wezwanie adresowane do Komisji (choć napisane delikatnym, dyplomatycznym językiem), by ta jak najszybciej przełożyła je na język prawny.

Formalnie Komisja tego robić nie musi. Artykuł 17 ustęp 3 traktatu lizbońskiego jasno to definiuje. Zapisano tam: „Komisja jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich zadań”. A jednak KE literalnie przepisze zalecenia z konkluzji Rady do systemu prawnego UE, w ten sposób dowodząc, że kluczowe decyzje w Unii podejmuje się przede wszystkim metodą międzyrządową. Że tylko w ten sposób można posuwać proces integracji do przodu.

Dlaczego? Z prostej przyczyny. Europa jest kontynentem rządzonym demokratycznie. W Radzie Europejskiej zasiadają politycy, którzy zdobywają mandat w najtrudniejszych wyborach: parlamentarnych bądź prezydenckich. Zdobycie mandatu w wyborach ogólnokrajowych to są cały czas himalaje polityki (przy całym szacunku dla wyborów do Parlamentu Europejskiego – one cały czas mają charakter rozgrywek drugoplanowych).

Dlatego Unia jest cały czas zarządzana metodą międzyrządową – bo to ciało ma najsilniejszy demokratyczny mandat do sprawowania władzy. Grudniowy szczyt pokazał to niezbicie. Renesans metody międzyrządowej stał się faktem.

I szybko to nie ulegnie zmianie. Jak długo będą istniały na kontynencie państwa narodowe, tak długo integracja europejska będzie postępować tylko z wykorzystaniem metody międzyrządowej. Tylko współpraca w ramach Rady Europejskiej daje poczucie sprawczości i podmiotowości poszczególnym krajom. Trudno sobie wyobrazić, by w przyszłości Europa przestała być kontynentem bez suwerennych, niepodległych państw. To właśnie sprawia, że Unia nie będzie mogła działać bez skutecznie współpracujących ze sobą przywódców poszczególnych krajów, którzy wspólnie tworzą Radę Europejską.

Agaton Koziński