Każdy inaczej definiuje suwerenność

Agresja Rosji na Ukrainę zakończyła okres braku działania Unii Europejskiej w zakresie rozszerzenia – pisze Andrzej GRZYB

.W historii integracji europejskiej odnotowujemy okresy intensywnych zmian instytucjonalnych, rozszerzenia kompetencji wspólnot, a następnie UE, również w odpowiedzi na zmiany w Europie. Wygrana Solidarności w Polsce, zmiany demokratyczne w Europie Środkowo-Wschodniej oraz rozpad Związku Radzieckiego otworzyły ku temu odpowiednią perspektywę. Premier Tadeusz Mazowiecki, pierwszy niekomunistyczny premier RP, wyraził polskie oczekiwania lapidarnym stwierdzeniem, że Polska chce być członkiem Wspólnot Europejskich. Układ o stowarzyszeniu i strefie wolnego handlu zawarty ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi w 1991 roku przez rząd premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego nie zawierał jednak klauzuli o stowarzyszeniu w celu członkostwa. Część handlowa układu o stowarzyszeniu weszła w życie w 1992 r., a 8 kwietnia 1994 premier Waldemar Pawlak złożył wniosek o członkostwo Polski w Unii Europejskiej. Otwarcie negocjacji warunków członkostwa Polski w UE nastąpiło po przyjęciu traktatu amsterdamskiego w 1997 roku. Zmiany instytucjonalne w UE wprowadził traktat z Nicei, dostosowując system instytucjonalny do sprostania wyzwaniom wynikającym z nowego rozszerzenia UE, które nastąpiło 1 maja 2004 r. Traktatem nicejskim, który wszedł w życie w 2003 r., zwiększono z kolei uprawnienia prawodawcze i nadzorcze Parlamentu Europejskiego oraz rozszerzono procedurę stanowienia prawa przez Radę UE większością kwalifikowaną na większą liczbę dziedzin.

W historii integracji europejskiej można zatem wyróżnić okresy intensywnych zmian wynikających z wyzwań czasu oraz decyzji o rozszerzeniu o nowych członków, ale też wyróżnia się okresy stagnacji. Zauważmy jednak, że te procesy odbywały się zarówno w okresie powojennego podziału Europy, jak i po pokojowych zmianach lat 90., w wyniku których w Europie powstało 13 nowych państw. Pokojowe zmiany w Europie zaburzone zostały wybuchem wojny na Bałkanach, która uruchomiła interwencję NATO, a następnie w 2003 roku misję stabilizacyjną UE w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wydarzenia te poprzedzają rozszerzenie UE o 12 państw członkowskich, w tym Polskę.

.Wspomnieć należy również rok 2008, w którym wybuchł światowy kryzys gospodarczy, który spowodował silne turbulencje w UE, w tym w strefie euro. Pojawiło się wówczas dramatyczne pytanie, co stanie się ze strefą euro i czy upadnie gospodarka Grecji. Jednocześnie kryzys doprowadził do wzmocnienia współpracy w UE, w tym wzmocnienia odporności sektora bankowego oraz wprowadzenia procedury semestru europejskiego.

Opuszczenie UE przez Wielką Brytanię, która była drugą gospodarką UE z 66 mln ludności, zainspirował prezydenta Francji Emmanuela Macrona do zainicjowania procesów federalizujących UE. Prezydent Francji w swoich propozycjach wskazywał na konieczność instytucjonalnego wydzielenia strefy euro, a pierwszym krokiem miało być utworzenie odrębnego budżetu strefy euro. Pomysł był krytycznie przyjęty nie tylko w Polsce, dla której oznaczał zły scenariusz zarówno pod względem politycznym, jak i ekonomicznym. Inicjatywa ta się nie rozwinęła, ponieważ ktoś musiałby za wprowadzenie takich zmian zapłacić, tzn. Niemcy, które w tym czasie musiały sobie poradzić ze skutkami otwarcia granic dla imigrantów.

W tamtym czasie pojawił się również pomysł Nowej Hanzy, zainicjowany przez wieloletniego premiera Niderlandów Marka Ruttego, który zwykle sprzyjał Wielkiej Brytanii, pozostając często w roli mediatora UE – Wielka Brytania, a po jej wyjściu z Unii obawiał się dużych transferów finansowych na rzecz przeżywających trudności, zadłużonych państw południowej flanki UE. Pozytywnym efektem propozycji Marka Ruttego były inicjatywy obrony jednolitego rynku. Należy wspomnieć, że jednolity rynek zubożony został przez przyjęte nowe regulacje, np. dyrektywę transportową i usługową w reakcji na silną konkurencję firm z nowych państw członkowskich.

Konferencja o przyszłości UE zainicjowana w kwietniu 2021 roku już na początku napotkała trudności w uzgodnieniu wizji i celu konferencji oraz kto powinien być prowadzącym debatę. Początkowo miała to być wybitna osobowość, a w końcu wyznaczono triumwirat przedstawicieli instytucji europejskich. Pomysł konferencji powstał w 2019 r. i był szczególnie wspierany przez prezydenta Francji Emmanuela Macrona. Celem obrad było przygotowanie UE do zmian instytucjonalnych, aby w przyszłości Europa była bardziej zjednoczona i suwerenna, co zapisano we wspólnej francusko-niemieckiej deklaracji. Nie pierwsza to inicjatywa, gdyż podobne zadanie miał Konwent o Przyszłości Europy, który przygotował Konstytucję dla Europy, odrzuconą w referendach we Francji i w Holandii. Również przewodniczący KE Jean Claude Juncker proponował zmianę traktatów w 60. rocznicę podpisania traktatów rzymskich, co zapisano w deklaracji okolicznościowego szczytu w Rzymie w marcu 2017 r.

Konferencja o przyszłości UE zakończyła swoją pracę w maju 2022 r. Można stwierdzić, że jej prace zainspirowały w dużej mierze Komisję Konstytucyjną PE, która przygotowała projekt sprawozdania apelującego o zmianę traktatów UE. Sprawozdanie zostało przyjęte przez Parlament Europejski większością zaledwie 17 głosów. Większość komentatorów taki wynik głosowania nad sprawozdaniem uznaje za porażkę federalistów lub za – oględniej – niechęć państw członkowskich do zmian traktatowych. Konferencja nie miała mandatu na doprowadzenie do zmian traktatowych, ale w jej wyniku przyjęto rekomendacje dla instytucji europejskich.

.Wszak to państwa członkowskie są gospodarzami traktatów i do ich kompetencji należy inicjatywa zmiany traktatów. Argumentacje PE na pierwszy ogląd wydawały się słuszne, ponieważ zmiany miałyby:

• zapewnić większy udział obywateli w podejmowaniu decyzji i uczynić UE skuteczniejszą,
• wprowadzić zmiany prawne w odpowiedzi na wyzwania wywołane niestabilną sytuacją międzynarodową i skutkami epidemii w gospodarce europejskiej, m.in. w zakresie zerwania łańcuchów dostaw, oraz rosnącą międzynarodową konkurencją,
• umożliwić rozszerzenie współpracy na szczeblu unijnym w szeregu ważnych obszarów.

Najwięcej emocji wywołały propozycje:

• pełnego prawa do inicjatywy ustawodawczej dla PE oraz uznanie PE za współustawodawcę przy konstruowaniu Wieloletnich Ram Finansowych,
• odejście od zasady jednomyślności w Radzie UE na rzecz decyzji podejmowanych większością kwalifikowaną,
• wprowadzenie euro oraz referendów ogólnoeuropejskich w ważnych sprawach dla UE.

Wiele państw i środowisk uznało za bardzo kontrowersyjne rozszerzenie kompetencji UE w siedmiu obszarach, które obecnie są w kompetencji państw członkowskich – w zakresie środowiska, zdrowia publicznego, ochrony ludności, energetyki, spraw zagranicznych, bezpieczeństwa zewnętrznego i obronności. W trakcie debaty parlamentarnej nad sprawozdaniem Komisji Konstytucyjnej w zależności od przynależności do grupy politycznej podnoszono następujące kwestie:

• „Kiedy świat się zmienia, EU potrzebuje zmian” – mówił Guy Verhofstadt (Grupa Renew Europe),
• „Nasze reformy proponują powstanie unii obronnej przez wspólne zamówienia, promującej europejską niezależność energetyczną i wzmocnienie praworządności” – stwierdził Sven Simon (EPP),
• „Potrzebujemy zmian w traktatach, aby wzmocnić możliwości UE, również przez głosowanie większościowe oraz dodanie nowych kompetencji w obliczu nowych globalnych wyzwań” – stwierdziła Gabriele Bischoff (socjaldemokraci),
• „Zmiany traktatów powinny uczynić europejską demokrację mocniejszą i bardziej odporną” – konkluduje Daniel Freund (Grupa Zielonych),
• „Obywatele oczekują od UE działania w zakresie polityki społecznej i głębszej integracji” – podsumował Helmut Scholz (Grupa Lewicy).

.Wspólny mianownik oczekiwań wyrażonych w tym sprawozdaniu to zwiększenie kompetencji na poziomie wspólnotowym z jednoczesnym ograniczeniem kompetencji państw członkowskich. Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen opowiedziała się nie tylko za zmianą traktatów, ale również za rezygnacją z zasady jednomyślności w Radzie UE w sprawach kluczowych. Prezydent Francji Emmanuel Macron wyraził gotowość nie tylko do zmian traktatowych, ale również apelował o stworzenie nowego typu „politycznej wspólnoty europejskiej”, która pozwoliłaby krajom spoza Unii, jak Ukraina, na przystosowanie się do „podstawowych wartości europejskich” i zbudowanie swoistego parasola dla krajów, które obecnie są poza Unią. W odpowiedzi na ustalenia konferencji i koncepcję Emmanuela Macrona 13 państw członkowskich sprzeciwiło się propozycjom jako przedwczesnym i nieprzemyślanym.

Inicjatywy PE zmierzające do pogłębienia procesu integracji nie są niczym nowym, ponieważ w ostatnich kilku kadencjach Komisja Konstytucyjna PE, na koniec kolejnych kadencji, przygotowała sprawozdanie w podobnym duchu, choć należy przyznać, że zakres i proporcje zmian przyjęte w obecnej kadencji PE są o wiele szersze. Wspólnym mianownikiem sprawozdań w kilku ostatnich kadencjach PE jest rozszerzenie kompetencji PE m.in. o inicjatywę ustawodawczą oraz redukcję obszarów, w których potrzebna jest jednomyślność na rzecz głosowania większościowego w Radzie UE. W tle debaty nad zmianami traktatów jest ambitny harmonogram poszerzenia UE. Wojna Rosji przeciw Ukrainie sprawiła, że Rada Europejska przyznała jednomyślnie status kraju kandydującego Ukrainie, Mołdawii oraz Bośni i Hercegowinie. Również wobec Gruzji zapadła podobna deklaracja, pod warunkiem powrotu Gruzji do reform zbliżających ją do statusu kraju kandydującego.

.Przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel w swoim wystąpieniu w Bledzie w sierpniu 2023 roku stwierdził: „Musimy być gotowi po obu stronach (UE oraz krajów na ścieżce do UE) do 2030 roku, aby się powiększyć”. Wystąpienie Charles’a Michela w Bledzie zawierało również bardzo klarowne wyjaśnienie, ważne dla państw Bałkanów Zachodnich, które w 2003 roku na szczycie Rady Europejskiej w Salonikach otrzymały zaproszenie do UE pod warunkiem spełnienia oczekiwanych reform. Jak stwierdził Charles Michel, brak reform po stronie kandydatów połączony z „rozszerzeniowym zmęczeniem” Europy „zaczął zatapiać unijne perspektywy Bałkanów Zachodnich w kompletnym marazmie”. Obecnie w drodze do członkostwa w Unii Europejskiej jest osiem krajów. Termin przyjęcia w roku 2030 nowych członków jest bardzo ambitny, a w przypadku Ukrainy bardzo optymistyczny, zważywszy na toczącą się wojnę. Szczyt w grudniu 2023 roku dał zgodę na start negocjacji z nowymi kandydatami, w tym z Ukrainą. Realne działania ze strony UE wskazują, że tym razem rozszerzenie jest traktowane bardzo poważnie, a analiza skutków rozszerzenia przez m.in. Francję i Niemcy, przygotowana w poprzednim roku, zdaje się to potwierdzać.

W opiniach dotyczących Wieloletnich Ram Finansowych po 2027 roku postuluje się już uwzględnianie celów związanych z rozszerzeniem UE. Po rozszerzeniu o wspomniane osiem krajów kandydujących UE byłaby pod względem liczby ludności co prawda mniejsza niż UE przed opuszczeniem jej przez Wielką Brytanię, jednak w wymiarze finansowym niektóre państwa członkowskie będące beneficjentami netto stałyby się płatnikami netto do budżetu UE. W tym kontekście zniesienie „zasady jednomyślności” nabiera zupełnie innego wymiaru, a przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel stwierdził, że „jedność jest podstawą siły UE” i że całkowite zniesienie tej zasady mogłoby doprowadzić do „wylania dziecka z kąpielą”. Zatem redukcja zasady jednomyślności wyrażona w przyjętym sprawozdaniu PE nie znajduje entuzjazmu w pozostałych instytucjach UE oraz w państwach członkowskich.

„Chcemy wzmocnienia Unii w kształcie, w jakim jest dziś. Rewolucje ustrojowe nie są nam potrzebne, niezależnie od stanowiska Francji i Niemiec” – stwierdził w grudniu 2023 roku, tuż przed objęciem stanowiska premiera, Donald Tusk. Podobne zdanie wyrażali ambasadorowie m.in. Polski, Francji i Włoch, akredytowani przy UE, przestrzegając, aby reformy instytucjonalne UE (zmiany traktatów) nie były warunkiem wstępnym rozszerzenia UE, i sugerując, aby najpierw zdiagnozować wpływ rozszerzenia na polityki UE, szczególnie Wspólną Politykę Rolną i Politykę Spójności, które kumulują ponad 60 proc. wydatków z budżetu UE. Wyliczenia wskazują, że przyjęcie Ukrainy będzie wymagało podwyższenia budżetu na lata 2028–2034 o 186 mld euro, a przyjęcie wszystkich kandydujących państw podniosłoby wpłaty do budżetu z 1,1 proc. do 1,4 proc. dochodu narodowego brutto. Wymagałoby to również zwiększenia funduszu spójności i wydatków na politykę rolną. Alternatywą jest gruntowna reforma zasad wypłaty dopłat bezpośrednich w rolnictwie. Tylko Ukraina dysponuje 43,5 mln ha gruntów rolnych, to trzykrotnie więcej niż posiada Polska (14,5 mln ha). Rolnictwo Ukrainy nie przystaje do wyobrażeń rolnictwa europejskiego, bo ponad 30 proc. ziemi rolnej Ukrainy jest w dyspozycji 93 agroholdingów, i ma ogromny potencjał produkcyjny. Produkcja zbóż na Ukrainie w 2023 roku wyniosła 79 mln ton, a tylko 25 proc. tego przeznaczone jest na rynek wewnętrzny Ukrainy. Pozostała część przed wybuchem wojny była eksportowana do Afryki i na Bliski Wschód. Wojna zrujnowała czarnomorską infrastrukturę do eksportu zbóż, a część infrastruktury portowej jest zajęta przez Rosję, stąd poszukiwanie nowych dróg tranzytu. Część zboża z Ukrainy w 2023 r. wlała się na polski rynek, co sprawiło jego rozregulowanie i spadek cen zbóż i szeregu produktów rolnych. Wywołało to również protesty polskich, słowackich i rumuńskich rolników.

Decyzja UE o rozpoczęciu negocjacji z Ukrainą i Mołdawią oraz wcześniej podjęte decyzje dotyczące krajów Bałkanów Zachodnich stawiają ważne pytania o kierunek zmian w UE i obejmuje to nie tylko zasadę jednomyślności, ale również zmiany instytucjonalne związane z funkcjonowaniem Komisji Europejskiej i jej składu liczebnego oraz innych instytucji europejskich po rozszerzeniu. Towarzyszy temu głęboka różnica w ocenie polityk europejskich ze strony państw członkowskich – vide polityka klimatyczna, polityka energetyczna czy polityka migracyjna. Kwestionowana jest również z różnych stron propozycja zmierzająca do poszerzenia kompetencji UE, chociażby w zakresie gospodarki leśnej w części dotyczącej bioróżnorodności. Strajki rolników, które ogarnęły całą Unię, odzwierciedlają niezadowolenie rolników z Zielonego Ładu w rolnictwie, krytyczną ocenę wprowadzonego odłogowania 4 proc. gruntów uprawnych oraz nadmiernych wymogów administracyjnych.

.Zauważalna jest również głęboka różnica w tym, jak definiujemy suwerenność, która inaczej jest definiowana w krajach Europy Środkowej, a inaczej w Europie Zachodniej czy Południowej. Przykładem jest ocena zagrożeń ze strony Rosji, wielokrotnie wskazywanych przez państwa członkowskie Europy Środkowej. Jednocześnie agresja Rosji na Ukrainę zakończyła okres braku działania UE w zakresie rozszerzenia. Jednak wszystkie decyzje muszą znaleźć zrozumienie i akceptację państw członkowskich, ponieważ wymagają większego wysiłku finansowego, a także kompromisu co do zakresu zmian instytucjonalnych.

Andrzej Grzyb
Tekst ukazał się w nr 63 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [PRENUMERATA: Sklep Idei LINK >>>]. Miesięcznik dostępny także w ebooku „Wszystko co Najważniejsze” [e-booki Wszystko co Najważniejsze w Legimi.pl LINK >>>].