Scentralizowana Unia jest w interesie Polski?

Czy scentralizowana Europa jest w interesie Polski? Pytanie to stało się istotne, a zarazem aktualne w obliczu głosowania z 22 listopada 2023 r., w którym to Parlament Europejski przyjął, niewielką różnicą głosów, rezolucję dotyczącą proponowanych zmian traktatów europejskich – pisze Adam DĄBROWSKI

Pytania o zmianę traktatów

.Rzeczowej dyskusji na temat reformy traktatów nie ułatwia zapewne raport Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, który stał się podstawą dla rezolucji, podobnie jak raport ekspertów niemieckich i francuskich, zlecony przez rządy obu krajów. Oba dokumenty nie wyjaśniają w przekonujący sposób, dlaczego Europa powinna się centralizować, a wskazane tam jako podstawowe motywy – usprawnienie podejmowania decyzji oraz przygotowanie Unii do rozszerzenia – wydają się pozbawione większej głębi.

Polska nie powinna w tym obszarze przyjmować biernej postawy. Z drugiej strony – nie mamy wystarczającego potencjału, by samodzielnie wyznaczać kierunki polityk unijnych oraz dynamiki reform instytucjonalnych. Możemy jednak ustalić nasze własne interesy: co chcielibyśmy osiągnąć, co jest możliwe do osiągnięcia, co jest dla nas priorytetem i kto może być naszym sojusznikiem w realizacji naszych interesów. Jak pisał Clausewitz: „Ten, kto poświęca możliwe w poszukiwaniu niemożliwego, jest głupcem”. Nasze zasoby – gospodarcze, militarne, dyplomatyczne – są ograniczone, dlatego tak ważna jest decyzja o tym, gdzie je alokujemy, które ryzyka chcemy ograniczyć i jakie szanse chcemy wykorzystać. Naszą strategię powinniśmy odnaleźć w tym miejscu, gdzie pożądane przecina się z realnym.

Europa jest kontynentem wielu integracyjnych prędkości

.Powtarzana jak mantra przez wielu polskich analityków teza, że grozi nam Europa wielu prędkości, a Polska za wszelką cenę nie może do tego dopuścić, gdyż zagraża to naszym żywotnym interesom, to zaklęcie aktywowane stereotypowym rozumieniem procesów integracyjnych. Przykładowo Norwegia i Islandia są w Europejskim Obszarze Gospodarczym, ale nie są w Unii Europejskiej. Kraje te pełnią też swoją rolę w euroatlantyckiej strukturze bezpieczeństwa. Ponadto Norwegia jest istotnym dostarczycielem surowców energetycznych dla Europy, w tym od niedawna bezpośrednio dla Polski. Wielka Brytania jest poza Unią Europejską, ale to Brytyjczycy byli w pierwszych tygodniach wojny głównym dostarczycielem broni dla Ukrainy. Polska, Szwecja, Dania, Rumunia, Czechy i Węgry, kraje stanowiące 18 proc. unijnego PKB, nie uczestniczą w systemie euro. Pomimo aspiracji Bułgaria i Rumunia nie zostały dopuszczone jak do tej pory do układu z Schengen, co nie przeszkodziło w ostatnich latach Rumunii w osiągnięciu rekordowego tempa rozwoju gospodarczego.

Dopóki Europę spaja jednolity rynek oraz wspólnota wartości politycznych i ustrojowych, wiele form i wariantów integracji nie powinno być traktowane jako zjawisko negatywne samo w sobie. Warto wspomnieć też Turcję, która od 1995 roku jest w unii celnej z Unią Europejską, chociaż od dekad odmawia się jej akcesu do wspólnoty. Trudno poczynić jakikolwiek teoretyczny bądź empiryczny argument, aby kraje wyżej wymienione radziły sobie gorzej gospodarczo, społecznie i politycznie aniżeli sąsiedzi, do których można ich porównywać, dlatego że są „poza głównym nurtem integracji europejskiej”.

Scentralizowana Europa jako zarządzanie współzależnościami

.W relacjach między państwami, które funkcjonują ze sobą we współzależności, im większa jest zbieżność zagrożeń lub interesów, tym łatwiej jest o zgodne decyzje. W sytuacji, w której wszyscy chcą tego samego, metoda podejmowania decyzji ma znaczenie drugorzędne. Integracja europejska napotyka problemy wówczas, gdy współzależności pozostają wysokie, ale interesy i zagrożenia są niejednakowe. 

Kraje Europy Zachodniej, które dysponują największymi zasobami finansowymi i powiązane są bardzo silną więzią wspólnej waluty euro oraz fizyczną bliskością – Niemcy, Francja, Holandia, Belgia, Luksemburg, Włochy, Austria, Portugalia i Hiszpania, Chorwacja i Słowenia – odpowiadają za 75 proc. PKB Unii Europejskiej. Jest to blok, który jeśli uzgodni wspólne interesy i zagrożenia, będzie miał dużą łatwość w realizowaniu swoich preferencji w dowolnym mechanizmie głosowania większościowego. Co ważne, kraje te nie są bezpośrednio zagrożone rosyjską agresją militarną – ma to znaczenie dla zdolności mobilizowania wyborców wokół tego zagrożenia. Posiadają wspólną walutę i wspólny bank centralny, który od 2011 roku wykorzystywany jest do utrzymywania równowagi makroekonomicznej pomiędzy południem a północą strefy euro, łączy je też wspólne zadłużenie w ramach programów ESM, EFSF, a ostatnio programu Next Generation EU. Wszystkie należą do strefy Schengen. Łączy je również szereg wspólnych wyzwań: ochrona południowych granic na Morzu Śródziemnym przed nielegalną imigracją, wewnętrzne problemy z przestępczością imigrancką. Ich wspólną specyfiką jest też duży i stale rosnący procent społeczności muzułmańskiej w ogóle społeczności. Ponadto są one położone w swoim bezpośrednim sąsiedztwie, więc mają dodatkową, historycznie motywowaną potrzebę utrzymywania dobrosąsiedzkich stosunków, czyli pokoju wokół osi Renu. Mogłoby się wydawać, że eurokontynentalna jedenastka nie potrzebuje centralizacji mechanizmu podejmowania decyzji, gdyż względnie łatwiej byłoby im znaleźć porozumienie we własnym aniżeli w szerszym gronie państw.

Suwerenność strategiczna Europy, koncepcja formułowana przez Emmanuela Macrona, byłaby dużo prostsza do osiągnięcia, gdyby Unia składała się tylko z tych jedenastu państw. Byłby to kierunek, który odpowiadałby również koncepcji przedstawionej przez niemieckiego socjologa Ulrich Becka w eseju Niemiecka Europa. Beck jako antidotum na zbytnio niemiecką Europę po kryzysie strefy euro proponował pogłębienie centralizacji Unii Europejskiej. Wydaje się, że taki blok byłby w stanie łatwiej równoważyć niemieckie ambicje i potencjał.

Scentralizowana Europa – komu ona sprzyja?

.Jednakże Europa to nie tylko eurokontynentalna jedenastka. Potężne zasoby finansowe, którymi dysponują te kraje, są obecnie potrzebne również na Wschodzie. Tocząca wojnę Ukraina działa jako państwo i utrzymuje się w wojnie dzięki wsparciu finansowemu z Unii Europejskiej. W latach 2024–2027 Ukraina otrzyma od Unii 50 mld euro w instrumentach pomocy makrofinansowej. W 2023 r. otrzymała 18 mld euro, a w 2022 8 mld euro. Finansowanie makroekonomiczne z UE jest porównywalne z tym, jakiego Ukrainie udzielają Stany Zjednoczone.

Wytrwanie Ukrainy w wojnie, ochrona granic, wypchnięcie Rosji daleko za Dniepr to żywotne interesy państwa polskiego. Nie możemy dopuścić, aby Ukraina stała się zbankrutowanym, upadłym państwem. Nie da się tego osiągnąć bez środków finansowych mobilizowanych na poziomie unijnym. Długoterminowo naszym interesem jest wejście Ukrainy, Mołdawii i Gruzji do UE. Poza stabilizacją makroekonomiczną byłaby to doskonała okazja, aby polskie firmy, rozpędzone w eksportowym boomie ostatnich lat, wkroczyły na nowe rynki.

Potrzeby finansowe Ukrainy konkurują z potrzebami ekonomicznymi państw Południa Europy, dla nich przede wszystkim powołany został fundusz Next Generation EU. Pandemia COVID w różnym stopniu dotknęła gospodarki krajów Unii, dlatego podjęta została decyzja, aby stworzyć wspólny mechanizm zadłużeniowy, który ulży przede wszystkim krajom Południa. Ich wskaźniki zadłużenia są bardzo wysokie, a obecność w strefie euro utrudnia poprawę konkurencyjności. Next Generation EU wychodzi naprzeciw tym wyzwaniom – bogata Północ użycza swojej zdolności kredytowej zadłużonemu Południu.

Ze spraw strategicznych na poziomie europejskim istotna jest ponadto współpraca energetyczna, polegająca na geograficznej i źródłowej dywersyfikacji pochodzenia energii oraz infrastrukturze przesyłowej. Europa nie może być już więcej podatna na szantaże gazowe. Problem ten materializuje się dzisiaj w ryzyku długoterminowej utraty konkurencyjności gospodarki niemieckiej.

Scentralizowana Europa – kto jej sprzyja?

.W wyniku głosowania z 22 listopada 2023 r. przyjęta została rezolucja dotycząca propozycji zmian traktatów. W głosowaniu oddano 291 głosów za, 274 głosy przeciw, 44 głosy wstrzymujące się. Oznacza to, że spośród wszystkich głosujących za rezolucją zagłosowało 47,8 proc. europosłów. Wskazuje to na niskie poparcie, jeśli się weźmie pod uwagę tak daleko idące propozycje zmian w traktatach.

Dla porównania zobaczmy, jak prezentują się wyniki głosowania w następujących grupach:

Grupa krajów strefy euro (oraz Bułgaria, która podjęła już polityczną decyzję o przystąpieniu do euro) – Niemcy, Francja, Holandia, Belgia, Luksemburg, Włochy, Austria, Hiszpania, Portugalia, Irlandia, Słowenia, Chorwacja, Cypr, Malta, Grecja, Finlandia, Łotwa, Litwa, Estonia – 56,3 proc.

Grupa krajów niebędących w strefie euro – Polska, Czechy, Dania, Szwecja, Węgry, Słowacja, Rumunia – 19,7 proc.

Grupa sąsiadów Rosji. Do krajów graniczących z Rosją na lądzie i morzu – Polski, Łotwy, Litwy, Estonii, Finlandii i Szwecji – doliczam Rumunię, Słowację i Węgry, czyli kraje, które w praktyce graniczyłyby z Rosją, gdyby Ukraina została do niej przyłączona lub jej podporządkowana – 27,4 proc.

Grupa eurokontynentalna, czyli kraje założycielskie UE oraz kraje z nimi graniczące, w których walutą jest euro: Niemcy, Francja, Holandia, Belgia, Luksemburg, Włochy, Austria, Hiszpania, Portugalia, Słowenia, Chorwacja. Kraje te łączą dwa czynniki: wspólnota sytuacji bezpieczeństwa oraz posiadanie wspólnej waluty – 61,1 proc.

Grupa krajów koalicji niemieckiej w czasie II wojny światowej – Niemcy, Włochy, Węgry, Słowacja, Rumunia, Finlandia, Chorwacja, Bułgaria – 54,8 proc.

Chęć do zmiany traktatów i dalszej centralizacji Unii skorelowana jest z udziałem krajów w strefie euro, a jeszcze silniej z udziałem w strefie euro i sytuacją bezpieczeństwa. Kraje nieposiadające euro oraz formalnie lub potencjalnie graniczące z Rosją nie chcą dalszej centralizacji. Patrząc na mapę Europy, widzimy, że geografia, kwestie bezpieczeństwa i historia w dalszym stopniu odciskają istotne piętno na polityce kontynentu. Dodatkowym czynnikiem jest współzależność gospodarcza i finansowa.

Metoda faktów dokonanych

.Gospodarcze wiatry wieją z kierunku, który powoduje zwiększenie naszych możliwości finansowych. Powinno nam to umożliwić wzmocnienie naszych własnych zdolności w obszarze wojskowym. Dodatkowo musimy zadbać o nasze zdolności dyplomatyczne i koalicyjne w regionie, z którym dzielimy wspólne zagrożenia. A także musimy wzmocnić niezależność energetyczną, niezależne skomunikowanie handlowe i logistyczne z naszymi najważniejszymi sojusznikami.

Nie sposób dostrzec, w jaki sposób zmiana sposobu głosowania w Radzie Unii Europejskiej miałaby wpłynąć pozytywnie na powyższe. W jaki sposób miałaby ona przyczynić się do energetycznej niezależności Europy czy odbudowy własnych zdolności produkcji amunicji? Co nam po scentralizowanej Europie i doktrynie strategicznej suwerenności, jeśli nie rozwiązuje to naszych problemów tu i teraz oraz na najbliższe kilka lat? Z punktu widzenia Polski istotna jest treść polityk i decyzji unijnych, a zdolność do ich podjęcia trudno powiązać z procedurą głosowania w Radzie Unii Europejskiej.

Dopiero gdy urośniemy gospodarczo oraz skonsolidujemy elity polityczne i państwowe, będziemy zdolni do odgrywania bardziej aktywnej roli w kształtowaniu procesów integracji europejskiej. Do tego czasu powinniśmy zadbać o zachowanie instytucjonalnego status quo, pertraktując w tych obszarach, które będą dla nas żywotne z punktu widzenia utrzymania stabilności państwa ukraińskiego. Na ewentualne kompromisy w tej sprawie należy być gotowym.

.Reformą traktatów nie przyczynimy się do poprawy bezpieczeństwa w Europie. Nie wpłynie ona również na długoterminowe zabezpieczenie interesów Polski. Jeśli Polska chce zabezpieczyć swoje interesy, to jest to możliwe przez zastosowanie metody faktów dokonanych.

Adam Dąbrowski