Nie zabijajmy Europy!

Spinelli zastąpił Schumana. Doktrynerstwo zaczęło rozbijać projekt europejski. Historia integracji pokazuje, że najgłębsze jej kryzysy są reakcją na zbyt daleko idące zapędy federalistyczne – pisze Dariusz LIPIŃSKI

W dniu 30 sierpnia 1954 roku francuskie Zgromadzenie Narodowe odrzuciło (319 głosami przeciw 264) traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Obronną (EWO). Do tego czasu propozycja premiera René Plevena, aby powołać europejską armię nadzorowaną przez polityczne instytucje zjednoczonej Europy, przebyła już niemal całą przewidzianą ścieżkę proceduralną. Traktat podpisały ponad dwa lata wcześniej wszystkie kraje ówczesnej „zjednoczonej Europy” (czyli państwa założycielskie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali), a w czterech (z sześciu) z nich został on także ratyfikowany. Wyjątek stanowiły Francja i czekające na jej decyzję Włochy. Te dwa kraje miały wtedy najsilniejsze w Europie Zachodniej partie komunistyczne, co nie było w tej sprawie bez znaczenia. Babka dzisiejszej Unii była dosłownie o krok od integracji militarnej, a w ślad za nią politycznej, w stopniu przewyższającym oczekiwania nawet największych dzisiejszych euroentuzjastycznych federalistów.

Czy upadek koncepcji EWO mógł być bolesnym ciosem dla zwolenników ścisłej integracji? Był. Jean Monnet fiasko EWO zniósł bardzo źle. Zrezygnował z funkcji przewodniczącego Wysokiej Władzy EWWiS (odpowiadającej dzisiejszemu przewodniczeniu Komisji Europejskiej) i zaangażował się w federalistyczny Komitet Działania na rzecz Stanów Zjednoczonych Europy, który miał swą siedzibę przy 94 boulevard Flandrin w Paryżu i który nie odegrał żadnej roli w integracji. Ale już Robert Schuman roztropnie powrócił do starej idei, że najlepszą drogą do unii politycznej jest integracja gospodarcza. Holenderski minister spraw zagranicznych Johan Willem Beyen z niesłychaną energią forsował ideę zastąpienia integracji sektorowej nakreślonej przez EWWiS integracją horyzontalną, co wytyczyło drogę do powstania Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Przystopowana w 1954 roku integracja niebawem ponownie ruszyła z kopyta, choć inną drogą, niż wcześniej planowano.

Gdyby tę historię streścić jednym zdaniem, mogłoby ono brzmieć tak: im więcej swobody w nieintegracji (wszak decyzja Zgromadzenia Narodowego była takim właśnie aktem swobody w nieintegracji), im więcej elastyczności Wspólnoty, tym więcej integracji (tyle że trochę później i najczęściej trochę sensowniej). Paradoks? Nie, przeciwnie, dość dobrze udokumentowana historycznie zasada. Żadnemu z ojców założycieli nie przyszłoby do głowy upieranie się przy projekcie odrzuconym przez korzystającego ze swobody w nieintegracji uczestnika procesu.

Historia europejskich Wspólnot składa się z wielu epizodów przebiegających według podobnego schematu. Różny miały ciężar gatunkowy. Niekiedy dotyczyły problemów zupełnie szczegółowych, ze wspólnotowego punktu widzenia nawet marginalnych, choć akurat ważnych dla jednego lub kilku państw członkowskich (bywało nawet, że tylko dla części państwa członkowskiego). Dołączony do traktatu lizbońskiego protokół nr 31 dotyczy przywozu do Unii Europejskiej produktów naftowych rafinowanych w Antylach Niderlandzkich, a protokół nr 32, w sprawie nabywania własności w Danii, składa się właściwie z jednego zdania: „Nie naruszając postanowień Traktatów Dania może zachować swoje obecne prawodawstwo dotyczące nabywania drugich domów”. Konia z rzędem temu, kto wie, o co tu chodzi, a niewykluczone, że pytanie to mogłoby wprawić w konsternację również wielu Duńczyków. Ale skoro z jakichś powodów Królestwu Danii zależało na swobodzie w nieintegracji w tym zakresie, pragmatyzm i polityczna mądrość nakazywały uszanowanie tego stanowiska.

Lecz klauzule opt-out często dotyczyły też najważniejszych obszarów unijnej polityki, z których pewne państwa członkowskie, za zgodą pozostałych, się wyłączały: układu z Schengen (Irlandia i Wielka Brytania), Unii Gospodarczej i Walutowej, czyli przynależności do strefy euro (Wielka Brytania i Dania, a także faktycznie – choć nieformalnie – Szwecja), obrony (Dania), Karty Praw Podstawowych (Polska i Wielka Brytania, później także Republika Czeska). Niektóre z tych ustępstw były ceną za wygrane, przeprowadzone po ponownych negocjacjach, powtórzone referenda (Dania w latach 1992/1993 i 2000 r., kilkakrotnie Irlandia), ale nie można ich sprowadzać wyłącznie do politycznych targów. Obecność elementu politycznego pragmatyzmu jest w tych klauzulach oczywista, ale jeszcze ważniejsze wydaje się coś innego. Napisałem powyżej, że żadnemu z ojców założycieli nie przyszłoby do głowy upieranie się przy projekcie odrzuconym przez korzystającego ze swobody w nieintegracji uczestnika procesu. Poprzez to nieupieranie się manifestowali – sądzę – szacunek Wspólnoty do swoich członków. Używając dzisiejszej dewizy Unii Europejskiej („In varietate concordia; jedność w różnorodności”), manifestowali szacunek Jedności dla Różnorodności, choć żaden z nich nie dożył ogłoszenia tej dewizy przez Parlament Europejski w roku 2000. Być może wolno byłoby powiedzieć, że lubili państwa członkowskie, a przynajmniej im one nie wadziły.

Wszystkie wymienione – i inne – przypadki naciśnięcia na hamulec integracji wydają się mieć jedną cechę wspólną: zawsze były i są skierowane przeciw federalizacji Europy, przeciw idei europejskiego superpaństwa. Włącznie z przypadkiem najbardziej spektakularnym: referendami francuskim i holenderskim z roku 2005, odrzucającymi traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Być może nie wszyscy pamiętają, że mimo tak jednoznacznego „głosu ludu” wyrażającego swobodę w nieintegracji niektórzy politycy (Jean-Claude Juncker, Gerhard Schröder czy Jacques Chirac) całkiem poważnie opowiadali się za kontynuowaniem procesu ratyfikacji traktatu konstytucyjnego, jak gdyby nic ważnego się nie stało. Jednak integracja europejska postępowała i była atrakcyjna tylko wtedy, gdy – i dlatego że – była dobrowolna, przebiegała z poszanowaniem swobody w nieintegracji i zasady zróżnicowania uczestnictwa w różnych obszarach polityki.

Wydaje się, że głęboki kryzys, który przeżywa Unia, w znacznej mierze wynika z odejścia od tych zasad. Zjednoczonej Europy nie da się bowiem zadekretować. Nigdy nie istniał żaden centralny ośrodek decyzyjny, który nakazywałby (zresztą: komu?): teraz wykonamy taki to a taki ruch.

Byłoby to niemożliwe z wielu powodów, z których trzy wydają się najistotniejsze.

Po pierwsze, nigdy nie było czegoś takiego, jak jedna wspólna wizji integracji, akceptowana bez zastrzeżeń przez wszystkie państwa członkowskie. Integracja postępowała często metodą prób i błędów („skoro nie udało się z Europejską Wspólnotą Obronną, to spróbujmy z Europejską Wspólnotą Gospodarczą”) i była możliwa tylko dzięki kompromisom – z których najczęściej, choć z przeciwstawnych powodów, nikt nie był w pełni zadowolony – pomiędzy rozmaitymi priorytetami, perspektywami i wymaganiami państw członkowskich, włącznie z ich krajowymi uwarunkowaniami politycznymi, a nawet historycznymi. Koncepcja EWO padła ofiarą takich właśnie (w tym przypadku francuskich) realiów.

Po drugie, Wspólnota zawsze była tworem dynamicznym, podlegającym bezustannym zmianom, niekiedy samorzutnym i sankcjonowanym przez traktaty post factum. By nadążyć za potrzebami, począwszy od lat 80. XX wieku, reformy traktatowe wdrażano często. Pomiędzy Jednolitym aktem europejskim podpisanym w roku 1986 a Traktatem lizbońskim duże zmiany wprowadzano średnio co 5 lat i 5 miesięcy, a jeśli uwzględnić niedoszły traktat konstytucyjny, to nawet co 4 lata i 5 miesięcy. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, że zmiany te, choć przygotowywane i uzgadniane przez wielomiesięczne konferencje międzyrządowe, nie przebiegały ani automatycznie, ani bezboleśnie. Obecnie mimo radykalnie zmieniającej się sytuacji w Unii i w jej otoczeniu o żadnych zmianach nie ma nawet co marzyć. Z jakichś powodów – wszystko wskazuje na to, że ideologiczno-dogmatycznych – uznano, że „traktat z Lizbony zapewnia Unii stabilne i trwałe ramy instytucjonalne na dającą się przewidzieć przyszłość. W najbliższej przyszłości nie spodziewamy się żadnych zmian, więc Unia będzie mogła się w pełni skoncentrować na stojących przed nią konkretnych problemach, w tym globalizacji i zmianach klimatu” – jak zapisano w konkluzjach Rady Europejskiej.

Być może hipoteza, że założenie o nieotwieraniu traktatów mogło być zabezpieczeniem się przed traktatowymi pomysłami „nowych” państw członkowskich, brzmiałaby cokolwiek spiskowo, lecz paternalistyczne traktowanie tych państw przez wielu polityków „starej” Unii mocno ją uwiarygadnia. A przecież w międzyczasie pojawiło się mnóstwo nowych wyzwań, w stosunku do których Unia okazywała się za każdym razem bezradna: napaść Rosji na Gruzję, napaść Rosji na Ukrainę, kryzys finansowy, kryzys migracyjny, zagrożenie terroryzmem, kryzys przywództwa, brexit, wzrost tendencji eurosceptycznych w społeczeństwach, względny spadek siły gospodarczej czy – ostatnio – marginalna w stosunku do państw członkowskich rola Unii w zmaganiach z koronawirusem. Jednak mimo że nie sposób nie zauważyć, że traktaty po prostu nie działają, postulat ich otwarcia uważany jest za antyeuropejską herezję, dlatego że kilkanaście lat temu dogmatycznie uznano je za stabilne i trwałe ramy instytucjonalne.

Po trzecie, wszystkie wewnętrzne uwarunkowania Unii i ich współzależności zmieniały się i zmieniają w czasie, a stopień skomplikowania tych relacji narastał nieliniowo wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich oraz nowych obszarów polityk wspólnotowych. Nie można wykluczyć, że ten stopień komplikacji przekroczył już pewną wartość krytyczną, powyżej której racjonalne zarządzanie systemem z poziomu wspólnotowego w ogóle przestaje być możliwe. Jest całkiem prawdopodobne, że organizmem o takiej złożoności nie da się sterować.

W tej sytuacji pragmatyczna reguła „tym więcej integracji, im więcej swobody w nieintegracji” byłaby jedynym rozwiązaniem dylematu, gdyż oznaczałaby tyle integracji, ile jest niezbędne, i ani trochę więcej. Reszta w gestii państw członkowskich, zresztą zgodnie z zasadą pomocniczości, wyraźnie zapisaną w traktatach, ale nieprzestrzeganą. Tak postąpiłby Schuman – wizjoner, ale jednocześnie pragmatyk z ogromnym doświadczeniem politycznym (wcześniej m.in. dwukrotny premier Francji). „Nie chodzi o połączenie państw, o stworzenie jednego superpaństwa. Nasze europejskie kraje są rzeczywistością historyczną; byłoby psychologicznie niemożliwe sprawić, aby przestały istnieć” – pisał Schuman.

Ale Europa Schumana to już historia. W latach 80. XX wieku rozpoczął się – a w ostatniej dekadzie ogromnie przyspieszył – proces podmiany zasad przyświecających ojcom założycielom i zastępowania ich innymi, często całkowitymi przeciwieństwami poprzednich, przy jednoczesnym powoływaniu się na autorytet owych ojców. Mówiąc brutalnie, można stwierdzić, że ukradziono szyld, starych patronów cichcem zastąpiono nowymi, a dla niepoznaki tabliczki z nazwiskami twórców integracji pozostawiono na drzwiach gabinetów bez zmian, choć do biura opatrzonego nazwiskiem Schumana już dawno temu wprowadził się Altiero Spinelli. Jeśli chodzi o stosunek do państw członkowskich, całkowite przeciwieństwo ojców założycieli, Spinelli, guru federalistów, pisał, że kwestia, która najpierw musi zostać rozwiązana (bez niej bowiem nie jest możliwy żaden postęp), dotyczy ostatecznego zniesienia podziału Europy na państwa narodowe. To do niego i jego „Manifestu z Ventotene”, a nie do Schumana odwołuje się opublikowana przez Komisję Europejską w 2017 roku „Biała księga w sprawie przyszłości Europy”, wręcz przypisując „członkom założycielom UE” inspirację tym dokumentem. Trudno więc dziwić się, że Unia współczesnych eurokratów staje się – z każdym rokiem bardziej – konstruktem ideologicznym.

Sam Spinelli, w młodości komunista, umiejętności rozwiązywania problemów politycznych nie miał gdzie nabyć, gdyż znaczących funkcji publicznych nie pełnił aż do roku 1970, kiedy to został członkiem Komisji Europejskiej; miał wtedy 63 lata. Był ideologiem skrajnej federalizacji Europy, a tytuł do snucia swych planów upatrywał zgoła nie w demokratycznie podejmowanych decyzjach obywateli. Przeciwnie – jak sam pisał – „źródłem wizji i pewności [co do słuszności] nie jest namaszczenie z woli ludu – ona wszak jeszcze nie istnieje, lecz świadomość reprezentowania najgłębszych potrzeb współczesnego społeczeństwa”.

Tyle że droga Spinellego wiedzie donikąd. Historia integracji pokazuje, że najgłębsze jej kryzysy są reakcją na zbyt daleko idące zapędy federalistyczne. Tak było z pomysłem Europejskiej Wspólnoty Obronnej i tak było z odrzuceniem w referendach we Francji i Holandii Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

.Obecny kryzys Unii ma to samo źródło, ale dla idei integracji jest groźniejszy ze względu na doktrynerstwo dzisiejszych elit przywódczych. Jeśli o ojcach założycielach można było powiedzieć, że lubili państwa członkowskie, a przynajmniej im one nie wadziły, to dzisiejsi liderzy są im – zwłaszcza tym, z których sami się nie wywodzą – otwarcie wrodzy. A czy może sprawnie funkcjonować organizacja, której kierownictwo jest wrogo nastawione do jej członków? Dyskusję o reformie Unii trzeba by rozpocząć od likwidacji tej antynomii. Ale rozpocząć pilnie ją trzeba, bo Unii wyciąganej na siłę z ram zbudowanych przez ojców integracji grozi stopniowy rozpad. Być może brexit był ostatnim ostrzeżeniem przed „wyjściem Unii z Unii”.

Dariusz Lipiński