Pułapki deregulacji. Czy można zatrzymać inflację prawa?
Bartłomiej WRÓBLEWSKI
Bez odejścia od wynaturzeń kultury państwa prawa nie da się problemu inflacji prawa rozwiązać, bo kultura prawna, w której żyjemy, pcha nas do regulacji każdej dziedziny życia, rozwiązywania za pomocą norm prawnych wszystkich społecznych problemów, do tworzenia procedur na każdą możliwą okoliczność. Jest silnie powiązana z doktryną postępu, w niewielkim stopniu zdrowego rozsądku – pisze Bartłomiej WRÓBLEWSKI
.Według raportu firmy doradczej Grant Thornton „Barometr prawa” w 2025 r. liczba wydrukowanych stron ustaw w Dzienniku Ustaw wyniosła 2496. Rok do roku wzrosła o 305 stron, czyli o kilkanaście procent. Narzuca się więc pytanie, jak to się ma do prowadzonej w Polsce deregulacji. Rząd Donalda Tuska nazwał przecież 2025 r. „rokiem deregulacji”, a Sejm przyjął kilkadziesiąt ustaw nazywanych „deregulacyjnymi”. Towarzyszył temu początkowo większy, później coraz mniejszy entuzjazm w części mediów i środowisk gospodarczych. W wyniku deregulacji miało być prawa mniej, a jest więcej. A byłoby jeszcze więcej, gdyby nie stosunkowo częste weta prezydenckie, które przecież nie tylko blokowały kolejne przyjęte przez parlament ustawy, jak ponad 100-stronicowa ustawa o rynku kryptoaktywów, ale chłodziły zapał legislacyjny rządu i wnoszenie nowych projektów. Skupię się na trzech problemach związanych z deregulacją.
Czym jest deregulacja
.Pierwszy problem z deregulacją tkwi w nadawaniu różnych, czasami dowolnych znaczeń temu pojęciu. W ścisłym tego słowa znaczeniu de-regulacja jest przeciwieństwem regulacji. Tak jak de-centralizacja jest przeciwieństwem centralizacji. Jest działaniem polegającym na eliminacji przepisów, także innych fragmentów tekstu normatywnego, zbędnych, to jest takich, które z różnych przyczyn bądź w ogóle nie wysławiają norm prawnych, bądź czynią to w sposób wadliwy, ale także niejasnych, niespójnych, nieskutecznych bądź nadmiernie regulujących („nadregulacja”).
Można jednak także rozumieć deregulację szerzej: jako działania, które przynajmniej zmierzają do ułatwienia, uproszczenia działalności przedsiębiorców czy życia obywateli — deregulacja w szerokim znaczeniu. W takich jednak przypadkach nie musi chodzić o samą eliminację regulacji, ale o reregulację bądź przyjęcie zupełnie nowej regulacji. Do takich sytuacji należy obniżenie podatku, zwiększenie kwoty wolnej, skrócenie terminu na załatwienie sprawy przez organ, ograniczenie liczby koniecznych dokumentów czy formalności itp.
Zupełnie natomiast poza zakresem pojęcia deregulacji — jeśli to pojęcie ma mieć jakikolwiek autonomiczny sens — pozostają zmiany legislacyjne, które w ocenie autorów są dla adresatów jedynie „korzystne”. Tylko tytułem przykładu można wskazać jako „deregulacyjne” rozpatrzone i uchwalone w 2025 r. — później jednak niepodpisane przez prezydenta — obszerne nowelizacje ustaw o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i ochronie małoletnich czy o środkach ochrony roślin. Osobnym problemem pozostaje, czy takie zmiany także adresaci oceniają jako „korzystne”. Ale nawet gdyby przyjąć, że są korzystne i nadawałyby nawet przedsiębiorcom bądź obywatelom jakieś nowe uprawnienia czy poprawiały ich sytuację, trudno uznać je za deregulację. W takim wypadku pojęcie deregulacji traciłoby wszelkie kontury. Przecież każde nowe prawo jest dla społeczeństwa, w każdym razie w ocenie twórców, w jakiś sposób „korzystne”. Trudno więc znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie do określania takich działań jako deregulacyjnych. Nie ma także żadnego uzasadnienia do rozpatrywania takich projektów przez sejmowe komisje ds. deregulacji.
Po co rządowi deregulacja?
.Drugą pułapką deregulacji jest nieustanna pokusa jej instrumentalizacji, jak zobaczymy, zarówno ze strony rządowej, jak i społecznej. Premier Donald Tusk nie mówił o deregulacji w kampanii wyborczej 2023 r. Zdominowała ją zwyczajowa, choć brutalniejsza niż zwykle, retoryka, a także słynne już 100 konkretów. Ich realizacja bardzo szybko utknęła na mieliźnie. Jak podał w grudniu 2025 r. portal Demagog, w pełni zrealizowano 17 konkretów. Jeszcze gorzej wypadła ocena zobowiązań wyborczych Trzeciej Drogi. Jak podawał Konkret24 TVN, po dwóch latach rządów, w październiku 2025 r., z „12 gwarancji Trzeciej Drogi” „żadnej nie spełniono”, w tym stworzenia „prostego i stabilnego systemu podatkowego”, dobrowolnego ZUS dla mikrofirm zagrożonych niewypłacalnością, 6% PKB na edukację czy zniesienia limitów w lecznictwie szpitalnym i kolejek do lekarzy specjalistów. Lewicy nie udało się z szeregiem spraw: zwolnieniami lekarskimi płatnymi w 100%, stypendium 1000 zł dla każdego studenta, bezpłatnymi obiadami i przejazdami dla uczniów czy odpartyjnieniem spółek skarbu państwa.
Na pomoc przyszedł Donald Trump i fala, którą wywołało jego zwycięstwo. Rząd postanowił na niej popłynąć i popłynął. W lutym 2025 r. premier ogłosił, że „plan działań dotyczących deregulacji dla biznesu jest gotowy”, a nieco później ogłoszono, że będzie to „rok deregulacji”. Premier znalazł także swojego Elona Muska.
Intencją rządu było wypełnienie pustki programowej w związku z niezdolnością rządu do realizacji obietnic programowych i brakiem widocznych efektów w tzw. rozliczeniach. Ale był także cel bardziej bieżący: wybory prezydenckie. Deregulacja miała być wabikiem. Chodziło o odwrócenie uwagi społeczeństwa od niepowodzeń rządu i wybór kandydata obozu liberalnego. W kampanijnym uniesieniu Donald Tusk zapewniał w kwietniu 2025 r.: „Tak masywnej, de facto ustrojowej zmiany nie było od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Wówczas był to proces długi, przygotowywany latami, a my — w dwa miesiące, w tym pierwszym etapie — przyjmiemy 120 ustaw”. Nie zauważano przy tym, że mówienie o ponad 100 ustawach w kontekście deregulacji samo w sobie brzmi jak oksymoron. Żeby dodać wiarygodności własnym deklaracjom, premier napominał swoich współpracowników i koalicjantów, aby „nie zwracać uwagi na to, jaka partyjna pieczątka jest przy jakich propozycjach”.
„Challenge accepted”, czyli SprawdzaMy Rafała Brzoski
.I tak „ofensywa” deregulacyjna rządu w powszechnym odbiorze zlała się niemal zupełnie z działalnością strony określającej się jako „społeczna”. Intencje ludzkie są nieznane, ale mamy prawo, a nawet obowiązek oceniać efekty. Zespół SprawdzaMy, który zaangażował się w działania rządu, mówi o 16 000 propozycji zgłoszonych przez społeczeństwo do deregulacji. Ale po roku słyszymy, że zrealizowano ich zaledwie 139, a według ministra Macieja Berka — zaledwie 124. Stanowi to mniej niż 1% zgłoszonych propozycji. Z nich dosłownie kilka, jeśli w ogóle, może być określonych jako deregulacja w sensie ścisłym, tj. eliminowanie przepisów i ujętych w nich barier dla życia gospodarczego czy społecznego. Pewna grupa dotyczy przekonujących ułatwień, uproszczeń działalności przedsiębiorców czy życia obywateli. Większość jednak stanowi nową regulację, w ocenie rządu i Zespołu „korzystną” dla społeczeństwa, choć to nie zawsze jest oczywiste.
Nie jest oczywiste także dlatego, że praca Zespołu SprawdzaMy daleka jest od transparentności. Liczby mają oszałamiać, ale wielu rzeczy nie da się zweryfikować. Na stronie internetowej Zespołu nie znajdziemy owych 16 000 propozycji — jak słyszymy — zgłoszonych przez stronę społeczną. Tym bardziej w formie, w jakiej zostały zgłoszone, a także, dla porównania, w jakiej trafiły do rządu, a jeśli zostały przyjęte przez parlament, to w jakim ostatecznie kształcie. Nie ma także listy owych 139 czy 124 zrealizowanych propozycji. Mimo to na zadawane pytania odpowiedź jest jedna: szukać na stronie Zespołu. Gospodarczy eksperci czy parlamentarzyści koalicji, pytani o skonkretyzowanie swoich sukcesów, mają trudność, by wymienić choćby kilka z nich, o czym przekonaliśmy się choćby w trakcie debaty deregulacyjnej na Forum Ekonomicznym w Karpaczu we wrześniu 2025 r. Przyczyną jest to, że są to albo nierealizowane, a często wręcz nierealizowalne hasła w rodzaju „one in, one out”, albo mikrozmiany, nawet jeśli pożyteczne, to dotyczące kwestii bardzo szczegółowych. Nie tylko statystyczny Polak, ale nawet zainteresowany, zapytany na ulicy, niemal na pewno nie podałby choćby jednej „deregulacji” Zespołu SprawdzaMy, jak i rządu. Wrażenie pozoru wzmaga zestawienie owych mikroderegulacji w rodzaju elektronicznego wydawania suplementów do dyplomów, na przykład z przeforsowaniem w tym samym czasie wdrożenia Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF). Osobną sprawą jest to, jak się te prace i „sukcesy” mają do owych zaangażowanych „600 ekspertów”, którymi Zespół się szczyci. Dla dociekliwych pytań byłoby więcej.
W rocznicę rzucenia przez premiera wyzwania Rafałowi Brzosce napisał on na X: „mija rok od momentu, gdy premier Donald Tusk rzucił przedsiębiorcom i stronie społecznej wyzwanie: zajmijmy się deregulacją polskiej gospodarki. Na początku, nie ukrywam, wielu z nas, w tym ja, nie wierzyło, że uda się osiągnąć realne efekty”. I dalej rozpoczęło się nawijanie makaronu na uszy czytelnikom, przedstawianie hasłowo „sukcesów” deregulacji, jak skromnie napisano, „naszego wspólnego sukcesu”.
Jednak hasło deregulacji straciło wiele ze swojego blasku. Pod hasłem deregulacji mieliśmy w ubiegłym roku wzrost liczby i objętości stanowionych ustaw, a tym samym podważenie samej idei. Jak te zrealizowane nieco ponad 100 propozycji, tylko w części deregulacyjnych, ma się do w olbrzymiej większości nowej, twardej regulacji z Dziennika Ustaw, dodatkowo często przegłosowanej przez parlament jako „ustawy deregulacyjne”? Jak to się ma do zasad przyzwoitej legislacji, gdy kolejne ustawy deregulacyjne miały jeden tylko zmieniany przepis? Tylko w zakresie prawa farmaceutycznego miesiąc po miesiącu przyjmowano kolejne ustawy i każda zawierała jedną drobną zmianę.
Gra pozorów w Sejmie
.Trzeci problem ma charakter instytucjonalny. Dotyczy ułomności stanowienia prawa i deregulacji prowadzonych w parlamencie.
W odniesieniu do samego prawa i jego tworzenia znamy je od dawna. Pisała o nich Sławomira Wronkowska w 2002 r.: „[d]o podstawowych wad polskiego systemu prawnego zaliczyć wypada ogrom unormowań prawnych, niestabilność systemu prawnego oraz jego skomplikowanie i nieprzejrzystość, a do wad procesu prawodawczego — żywiołowość, łatwość tworzenia i zmieniania prawa, zachwianie ról w procesie ustawodawczym, dezintegrację i nieekonomiczność wysiłków”.
Do tego doszła teraz pozorność samego procesu deregulacji. Grze pozorów po stronie rządowej i społecznej towarzyszyła podobna gra w parlamencie. Najpierw zmieniono formułę ustrojową sejmowej komisji do spraw deregulacji. Z komisji nadzwyczajnej stała się komisją stałą, co wpłynęło na tempo jej prac i skuteczność. Od tego momentu obraduje bowiem łącznie z innymi merytorycznie odpowiedzialnymi komisjami. Oznacza to w praktyce spowolnienie, a co gorsza, osłabienie deregulacyjnego wymiaru tych działań. W procesie tym bowiem uczestniczą wszystkie komisje, a więc te, które wcześniej obciążające dla gospodarki i społeczeństwa regulacje uchwalały.
Mało kto traktuje poważnie ową nową Komisję ds. Deregulacji. Średnia stażu posłów w komisji wynosi nieco ponad 4 miesiące, po czym kolejni posłowie komisję opuszczają, szukając atrakcyjniejszych miejsc pracy. Zaledwie w ciągu pierwszych 8 miesięcy prac komisji przewinęło się przez komisję aż 33 posłów. Jeszcze kadencję wcześniej przez ponad dwa lata było ich równo 9.
Wbrew deklaracjom premiera żaden projekt komisyjny, żaden projekt parlamentarny, nawet ze środowiska większości rządowej, nie został doprowadzony do końca. Także projekt Prawa i Sprawiedliwości, ogołocony przez rząd z 90% propozycji, po jednomyślnym uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji ds. Deregulacji, a w drugim czytaniu wsparcia wszystkich klubów parlamentarnych, nie został uchwalony. Wypowiadając się „za”, posłowie obozu lewicowo-liberalnego nie zorientowali się, że doszło w międzyczasie do przestawienia zwrotnicy. Po skończonej kampanii prezydenckiej, w ostatecznym głosowaniu w Sejmie, projekt został na wniosek rządu odrzucony, w tym przez wszystkich, którzy o fundamentalnym znaczeniu deregulacji w poprzednich miesiącach, a nawet dniach, mówili.
Cząstkowe wnioski
.Problem nadprodukcji prawa jest nie tylko w Polsce, ale i całej Europie poważny. Próby deregulacji, jakkolwiek rozumianej, okazują się od dawna porażką. W 2001 r. ukazał się w Unii Europejskiej tzw. Raport Mandelkerna, który zdefiniował problem olbrzymiej inflacji prawa europejskiego. Mimo upływu ćwierć wieku nie wyciągnięto realnie żadnych wniosków, a nadregulacja w Unii jest legendarna. To jedna z przyczyn porażek Europy w globalnym wyścigu gospodarczym.
Ten pesymistycznie zarysowany obraz wzmacnia pytanie, czy realne jest jeśli nie odwrócenie, to choćby ograniczenie zjawiska inflacji prawa. Pierwszą oczywistą, choć trudną receptą jest oczywiście zmniejszenie ilości stanowionego prawa, niezależnie jak definiowanego: złego, dobrego, wyobrażalnie najlepszego. Drugim warunkiem jest poprawienie jakości jego stanowienia, za co wszystkie formacje polityczne są współodpowiedzialne i wydają się bezradne… Trzecim warunkiem byłoby obniżenie poziomu zaangażowań międzynarodowych, globalnych i unijnych, a tam, gdzie są one konieczne, ścisłe unikanie gold-platingu, czyli wprowadzania niekoniecznych zmian z powołaniem się na obowiązki międzynarodowe. Dalej kodyfikacja dziedzin prawa i rygorystyczne pilnowanie ograniczeń jego zmiany w odniesieniu do kodeksów. Dotyczyć to powinno na przykład prawa podatkowego czy urbanistyczno-budowlanego. Być może, wbrew intuicjom, musimy rozwiązywać problemy społeczne punktowo, a nie szukać rozwiązań systemowych, bo to nieuchronnie wzmaga procesy inflacyjne. Konieczne jest także innego rodzaju samoograniczenie, unikanie pokusy zmian rozwiązań funkcjonujących w praktyce z dobrych na lepsze.
.Wszystkie te kwestie jednak są wtórne wobec wyzwania największego, jakim jest dominująca kultura prawna. Bez odejścia od wynaturzeń kultury państwa prawa nie da się problemu inflacji prawa rozwiązać, bo kultura prawna, w której żyjemy, pcha nas do regulacji każdej dziedziny życia, rozwiązywania za pomocą norm prawnych wszystkich społecznych problemów, do tworzenia procedur na każdą możliwą okoliczność. Jest silnie powiązana z doktryną postępu, w niewielkim stopniu zdrowego rozsądku.
