Nowy ustrój Polski. Co powinno znaleźć się w nowej konstytucji?
Marek WRÓBEL
Dzisiejszy ustrój centrum rządów ma dwie wady: podział władzy wykonawczej między rząd i prezydenta oraz brak podziału władzy na ustawodawczą i wykonawczą. Większość sejmowa i rada ministrów to to samo, a więc można twierdzić, że parlament uchwala rządowe ustawy dla rządu. Czyli władza stanowi prawo „pod siebie” – pisze Marek WRÓBEL
.W moim poprzednim tekście „Polska potrzebuje nowego ustroju. I zasługuje na niego” [LINK] była mowa o tym, że nie tylko potrzebujemy zmian w konstytucji bardziej niż jeszcze dekadę temu, ale i o tym, że takie zmiany są w najbliższych latach możliwe. Najkrócej rzecz ujmując, III Rzeczpospolita trzeszczy od wewnętrznych i zewnętrznych naprężeń, a koncepcja, która za nią stała, jest już martwa. Za to wiele wskazuje na możliwość zbudowania społecznego i politycznego klimatu dla zmian.
Skoro nowy ustrój jest i potrzebny, i możliwy, to należy się zastanowić, jak miałby wyglądać.
Najlepiej zacząć od funkcji, czyli zadać pytanie: „Co ma robić konstytucja?”.
Po pierwsze, ma jasno określać cele i zasady funkcjonowania państwa polskiego oraz prawa i obowiązki obywateli.
Po drugie, ma definiować instytucje i taki sposób ich działania, by realizowały powyższe. Czyli – unikać pustych zapisów. Z każdego coś ma wynikać i każdy powinien dać się zastosować jako norma prawna.
Po trzecie, ma zabezpieczać suwerenność narodu (czyli suwerennej wspólnoty) i jego wolę jako ostateczną instancję. Żaden z organów konstytucyjnych ani innych podmiotów publicznoprawnych (np. zagranicznych) na obszarze Rzeczypospolitej nie może być suwerenny wobec narodu, a naród bezpośrednio lub pośrednio musi dysponować ostatnim słowem. Z tego postulatu wynika także, że nowa konstytucja musi dobitnie i na nowo określić hierarchię źródeł prawa, szczególnie w kontekście rzeczywistości unijnej.
Po czwarte, musi zostać tak skonstruowana, by zapewnić siłę, sprawność i brak kolizji funkcjonowania władz. Przy czym siła państwa musi iść w parze ze wzmocnioną pozycją narodu.
Po piąte, musi zapewnić podział władz – jeśli nie doskonały (co w praktyce jest chyba nieosiągalne), to wystarczający do tego, by politycy nie tworzyli praw sami dla siebie ani też by nie istniały podmioty samoreplikujące się, a wyposażone we władztwo państwa.
Po szóste, mechanizmy zaszyte w konstytucji powinny wpływać na sposób działania życia publicznego – zarówno na szczytach władzy (np. poprzez wymuszanie konsensusów czy też czynienie konfliktów wewnętrznych nieopłacalnymi), jak i na dole, wśród pojedynczych obywateli i najniższych wspólnot, poprzez premiowanie świadomości i aktywności obywatelskiej.
Poziomy myślenia o zmianach
.W zależności od nastroju i świadomości społecznej, a zatem płynących z nich możliwości politycznych, można projektować zmiany ustrojowe na kilku poziomach, z których tylko najwyższy będzie realizował wszystkie wyżej wymienione funkcje. Zacznijmy od najprostszego.
Pierwszy poziom myślenia o zmianie konstytucji to… żaden poziom. Występuje w dwóch odmianach: prostackiej i – nazwijmy ją – profesorskiej, a obydwa łączy wspólne stanowisko: żadnej zmiany nie wprowadzimy, ponieważ nie będziemy brudzić sobie rąk współpracą z siłami wstecznymi i niedemokratycznymi (wersja prostacka) albo też konstytucja z 1997 roku jest dobra, wielu mądrych ludzi pracowało nad nią latami, a jedyny problem to ludzie, którzy nie dorośli do jej ducha (wersja profesorska).
Istnieje jeszcze poziom pośredni, jeden i pół. Polega on na wyrażaniu poparcia dla nowych regulacji z jednoczesnym powątpiewaniem, czy zmiany są w ogóle możliwe. Opinie takie można usłyszeć zarówno z ust przedstawicieli koalicji, jak i opozycji. Niezależnie od argumentacji oznaczają to samo, co w akapicie wyżej: nie da się.
Poziom drugi to tzw. reset – czyli zaproponowanie zmian, które wyzerowałyby konflikt na niektórych zasadniczych polach, głównie dotyczących wymiaru sprawiedliwości i Trybunału Konstytucyjnego, czasem też niektórych innych instytucji, na przykład mediów publicznych. Zwolennicy resetu przyjmują plan minimum, sprowadzający się do przyjęcia takiego konsensusu, by stara machina III RP znów ruszyła.
Za resetem opowiadają się politycy Konfederacji, członkowie PiS i Razem, słychać też było nieśmiałe głosy ze strony części koalicji, jednak uciszane przez jej liderów. Dość powiedzieć, że przy obecnym składzie Sejmu bez zgody Donalda Tuska żadna zmiana ustawy zasadniczej nie jest możliwa, a w przyszłej kadencji – miejmy nadzieję – arytmetyka parlamentarna zmieni się na tyle, by można było myśleć o reformach znacznie ambitniejszych niż ożywianie tego, co zostało zabite.
Zaawansowaną odmianą resetu jest kolejny poziom, dwa i pół, polegający na takim przeredagowaniu konstytucji, by uniemożliwiała lub przynajmniej maksymalnie utrudniała interpretacje i nadużycia. Ciemnych miejsc w obecnej ustawie zasadniczej jest przecież pod dostatkiem, jak choćby rola prezydenta jako zwierzchnika sił zbrojnych, konstytucyjność związków jednopłciowych czy wielka zagadka ostatniej dekady: kto powołuje piętnastu członków Krajowej Rady Sądownictwa? Wprawdzie odpowiedź na nią nie powinna przerosnąć maturzysty, ale skoro przerasta połowę klasy politycznej i prawniczej, to zapis należy zredagować precyzyjniej.
Ale powyższa koncepcja to wciąż rewitalizacja III RP w kształcie oryginalnym, wysoce dziś i jutro niewystarczającym. Poziom trzeci myślenia o zmianie konstytucji polega na zaprojektowaniu takich zmian, by usunąć jej zasadnicze „wady wrodzone”, a nie tylko uczynić mechanizm sprawniejszym. Na tym poziomie lokują się postulaty zmiany modelu rządów z parlamentarno-gabinetowego z podwójną egzekutywą na jakiś normalny – na przykład kanclerski lub którąś z licznych odmian modelu prezydenckiego – albo zastanowienia się nad rolą senatu – który dziś nie wiadomo do czego służy – ustalenia raz na zawsze hierarchii źródeł prawa, wzmocnienia referendum czy zmian w ordynacji wyborczej tak, by lud miał cokolwiek więcej do powiedzenia. Innymi słowy, wszelkie zmiany prowadzące do usprawnienia państwa.
I ostatni, najgłębszy i najbardziej ambitny poziom czwarty: wymyślenie wizji i koncepcji nowego państwa, zaprojektowanego tak, by zapewniło na wieki (lub przynajmniej na pokolenia) bezpieczny byt i rozwój wspólnoty, jej celów, wartości i kultury. I by mechanizmy konstytucyjne wspierały i promowały ten byt i rozwój, a nie działały mu na przekór.
Na czym oprzeć konstytucję?
.Na celu istnienia państwa polskiego. Dzisiejsza ustawa zasadnicza nie wskazuje wprost i kategorycznie, PO CO istnieje Rzeczpospolita, tylko czym jest i jak mają działać jej poszczególne instytucje – a wszystko przysypane jest garścią na ogół bezdyskusyjnie słusznych praw i wartości. Słusznych, ale w niektórych przypadkach tak ogólnych, że de facto fikcyjnych. Jaka norma wynika na przykład z zapisu, że podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, obywatel ma prawo do wyboru zawodu, a państwo prowadzi politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych?
Konstytucja powinna jasno określić, co jest celem istnienia państwa – czyli rację stanu. Na przykład w sposób następujący: „Celem istnienia Rzeczypospolitej Polskiej jest wieczne trwanie i wieloaspektowy rozwój polskiej, podmiotowej wspólnoty kulturowej, gospodarczej i politycznej”. Z tego zdania można wyprowadzić wszelkie wartości, zasady i mechanizmy działania państwa. I powinno ono być zapisane wprost w pierwszym lub drugim artykule konstytucji jako twarda norma.
Wynika z tego cały szereg postulatów, z których wymienimy garstkę.
Lud
.Skoro naród ma być prawdziwym suwerenem, musi dostać do tego narzędzia, a władza musi być bliżej obywatela. Ale nie w trywialnym sensie lepszej komunikacji czy „otwartych drzwi” (choć to też nie zaszkodzi) – tylko w sensie dosłownym i jak najbardziej namacalnym.
A więc: wzmocnienie instytucji referendum poprzez obniżenie progów ważności, obligatoryjne procedowanie projektów ustaw obywatelskich, wprowadzenie możliwości odwołania posła na podobnej zasadzie, jak dziś można odwoływać burmistrzów (nad posłem powinna wisieć groźba, ale nie powinno być łatwo ją spełnić), wprowadzenie elementów demokracji bezpośredniej do wymiaru sprawiedliwości (tu możliwości jest mnóstwo, począwszy od powszechnego wyboru ławników).
Wszystko to ma również sprawić, że ludzie lepiej poczują siłę swojego głosu i bezpośredniego wpływu na władzę. A więc system będzie pełnił funkcję wychowawczą: ludzie mają przez własne doświadczenie przekonać się, że to oni, a nie jacyś „oni” sprawują władzę w Polsce. Mechanizm ten powinien być wsparty przez system zachęt w rodzaju powszechnej służby publicznej zaproponowanej niedawno przez Instytut Sobieskiego.
Model rządów
.Dzisiejszy ustrój centrum rządów ma dwie wady: podział władzy wykonawczej między rząd i prezydenta oraz brak podziału władzy na ustawodawczą i wykonawczą. Większość sejmowa i rada ministrów to to samo, a więc można twierdzić, że parlament uchwala rządowe ustawy dla rządu. Czyli władza stanowi prawo „pod siebie”.
To trzeba zmienić, a na stole są dwie propozycje. Pierwsza to model kanclerski, czyli silny premier i prezydent pozbawiony kompetencji. O ile taki system usuwa problem dwuwładzy wykonawczej, to nie likwiduje tego drugiego – bo legislatywa i egzekutywa jest wybierana w tym samym głosowaniu. A jeszcze usuwa kontrolną rolę prezydenta, składając całą władzę w ręce jednej strony sporu politycznego.
Wydaje się zatem, że bardziej logiczny będzie system prezydencki z licznymi bezpiecznikami, czyli parlamentarno-prezydencki. Wtedy legislatywa jest wybierana osobno – i prezydent, czyli egzekutywa, osobno. Parlament ma wolną rękę w tworzeniu prawa, a gabinet ministrów powoływany przez prezydenta – w jego wykonywaniu.
Parlament
.Jeśli władza ma być bliżej ludu, należy zmienić ordynację wyborczą na mieszaną, partyjno-jednomandatową. W połączeniu z możliwością (powtórzmy, trudną) odwołania posła sprawi to, że przedstawiciele narodu będą bardziej zależni od swoich wyborców, a mniej – od partyjnych liderów, którzy dziś decydują o składzie parlamentu. Bo układają listy, czyli prawdziwe wybory odbywają się w wielu przypadkach nie przy urnie, lecz w gabinecie prezesa czy przewodniczącego.
Nie oznacza to bynajmniej postulatu likwidacji systemu partyjnego. Listy wyborcze komitetów będą istnieć dalej. Chodzi raczej o rozszczelnienie, co zresztą samym partiom też pomoże, bo premiowani będą działacze mający realne poparcie w okręgu, a nie spadochroniarze, którzy dzięki zasługom (często bardzo starej daty lub niejasnego rodzaju) dostali się na listy.
Sejm powinien pracować w sesjach, a nie permanentnie jak dziś, natomiast komisje, które zajmują się przygotowywaniem projektów, powinny zamienić się w stałe think tanki z etatowym aparatem analitycznym i własnymi legislatorami.
Władza marszałka sejmu powinna być ograniczona tak, by nie był on w stanie stosować zamrażarki, szczególnie wobec projektów obywatelskich.
A ponieważ Sejm nie będzie tak ściśle jak dziś złączony z rządem, zmieni się zupełnie rola posła, a on sam będzie bardziej związany z okręgiem i komisją. Zrobi to dobrze jemu samemu, partiom i wartości pracy legislacyjnej.
Z tego wniosek, że nie należy pochopnie ulegać dość częstym dziś postulatom zmniejszenia liczby posłów. Parlamentarzysta będzie miał w nowym systemie dużo pracy!
Wybory (parlamentarne, prezydenckie, samorządowe) powinny odbywać się w stałych, znanych z góry terminach. Jeśli dojdzie do ponownych wyborów lub wydłużenia kadencji (np. w przypadku stanu nadzwyczajnego) – kolejne wybory powinny odbyć się i tak w zaplanowanym terminie. Czyli to nie długość kadencji będzie świętością, ale termin wyborów.
Należy wprowadzić nowy rodzaj aktu legislacyjnego: ustawę organiczną. Takie ustawy, uchwalane większością kwalifikowaną (ale niższą niż wymagana dla zmiany konstytucji, czyli 3/5 zamiast 2/3 głosów), dotyczyłyby spraw ustrojowych wskazanych w konstytucji, np. organizacji sądownictwa czy samorządów.
Senat w obecnym kształcie nie pełni żadnej pożytecznej roli (poza redakcyjną i opóźniającą, ale te efekty można osiągnąć taniej). Wobec tego należałoby przekształcić go w ciało strażnicze, o możliwie szerokiej legitymacji i reprezentatywności, które stałoby na straży praw i stanowiło dodatkowe wzmocnienie kontroli praworządności i przestrzegania racji stanu. Do jego kompetencji powinien należeć m.in. nadzór nad odrębną prokuraturą stanu, przeznaczoną do ścigania przestępstw związanych ze sprawowaniem władzy.
Władza wykonawcza
.Prezydent, wybierany w wyborach powszechnych razem z wiceprezydentem, który pełniłby rolę zapasową jak w USA, powinien dzierżyć władzę wykonawczą. Do niego należałoby powoływanie rządu z premierem, który byłby odpowiedzialny przed prezydentem. Rola parlamentu polegałaby na zatwierdzaniu decyzji kadrowych, jednak rada ministrów miałaby znaczną swobodę działania w ramach prawa. Tryb kolegialny prac rządu powinien zostać radykalnie zredukowany, a premier pełniłby rolę bezpośredniego szefa ministrów i koordynatora ich pracy.
Pion wykonawczy powinien posiadać pewną namiastkę władzy ustawodawczej w postaci prezydenckich dekretów z mocą ustawy wydawanych poza sesjami sejmowymi. Dekrety wchodziłyby jednak w życie dopiero po zatwierdzeniu przez parlament, a wyjątki, czyli przypadki, w których dekret zaczyna obowiązywać od razu (i może być potem uchylony przez sejm), byłyby ściśle określone w konstytucji i sprowadzałyby się do spraw bezpieczeństwa i innych wymagających natychmiastowej decyzji.
Co do inicjatywy ustawodawczej, to należy odebrać ją radzie ministrów, której rolą ma być administrowanie, a nie kreowanie prawa. Natomiast dekret prezydencki wchodzący w życie po zatwierdzeniu przez parlament byłby w istocie superinicjatywą ustawodawczą, niemożliwą do zamrożenia ani przez marszałka, ani w komisji.
Warto rozważyć jeszcze jeden rodzaj inicjatywy prezydenckiej: nakaz uregulowania jakiegoś zagadnienia przez sejm. W takim trybie prezydent wskazywałby jedynie problem i zarządzałby prace sejmowe nad jego rozwiązaniem, ale nie wskazywałby rozwiązania.
Prezydent powinien zachować prawo weta, jednak warto się zastanowić, czy próg jego odrzucenia nie powinien być obniżony z 3/5 do np. 11/20. Ponadto należy wprowadzić weto częściowe, gdy prezydent kwestionuje tylko wskazane elementy ustawy. W takim przypadku parlament ma do wyboru albo przyjąć decyzję, albo obalić weto, albo uznać, że dotyczy ono całości ustawy, która wtedy upada.
Należy stworzyć wieloetapową procedurę odwoływania prezydenta, z elementem referendalnym.
Konsensusy i poprawki
.Nowy ustrój powinien wymuszać konsensusy. Na przykład wybór na stanowiska w organach konstytucyjnych, reprezentujących nie politykę rządu, ale interes publiczny (jak np. rzecznik praw obywatelskich, prezes NIK, władze mediów publicznych itd.), powinien odbywać się w sejmie, za zgodą senatu, kwalifikowaną większością głosów. Możliwe próby blokowania wyboru powinny być łagodzone wieloetapową procedurą, a w skrajnych przypadkach – nawet rozwiązaniem izby. A ponieważ nowa kadencja będzie z definicji krótka (bo tylko do stałego, zwykłego terminu kolejnych wyborów), powinno to wpłynąć kojąco na posłów i skłonić ich do ucierania stanowisk zamiast obstrukcji.
Siła polskiego obywatelstwa powinna zostać wzmocniona. Uzyskanie pełnego obywatelstwa powinno zostać utrudnione; należy wprowadzić mechanizm obywatelstwa na próbę. W wyjątkowych przypadkach prawomocnego skazania za przestępstwa przeciwko Rzeczypospolitej powinno być możliwe odebranie obywatelstwa i banicja.
Czynne prawo wyborcze powinno przysługiwać wszystkim bez względu na wiek, jednak do czasu osiągnięcia pełnoletności ma być ono wykonywane przez opiekunów prawnych (tzw. głosowanie rodzinne). Należy natomiast rozważyć zawieszenie prawa wyborczego dla osób stale mieszkających za granicą, z wyjątkiem osób wydelegowanych przez państwo.
Wpływy zagraniczne muszą być zmniejszane. Należy wprowadzić ograniczenia dla obcego kapitału w mediach, a także organizacji pozarządowych finansowanych z zagranicy, między innymi przez jawność powiązań i przychodów oraz odsunięcie takich podmiotów od procesów legislacyjnych.
* * *
.Powyższe koncepcje jeszcze nie stanowią zamkniętego, kompletnego projektu. Powstały jednak w sposób uporządkowany – od przedstawienia rozumienia najwyższego prawa Rzeczypospolitej, jakim jest racja stanu, przez zasady, po konkretne pomysły.
Przed Rzecząpospolitą jest wiele szans, zagrożeń i przesileń. Wobec tego powinna przejść przez trudny okres wyposażona w możliwie sprawną i bezawaryjną konstrukcję – nową konstytucję, opartą nie tylko na poprawkach wynikających z doświadczeń 35-lecia III RP, ale także na przewidywaniu przyszłości.
I opartą na kilku mocnych (i czasem nowych lub odnowionych) filarach: silnej i kontrolowanej władzy, mocnej i odczuwalnej pozycji wspólnoty jako podmiotu politycznego, wolnościach, obowiązkach i praworządności, powszechnie zrozumiałym i uznawanym za sprawiedliwe oraz własne prawie, asertywności i suwerenności. A także na kompromisie sił politycznych, niechby nawet wymuszonym. Byle przez suwerenną decyzję narodu.
