Błędne koło polskiej administracji wyborczej

W styczniu 2020 r. odebrałem w Pałacu Prezydenckim akt powołania do składu Państwowej Komisji Wyborczej. Byłem jednym z siedmiu „niesędziów” w polskim centralnym organie wyborczym, który przez ćwierć wieku był wyłączną domeną sędziów. Przez następne cztery lata miałem okazję obserwować od środka, jak naprawdę funkcjonuje PKW – i przekonać się, że pytanie o spór polskiej debaty o administracji wyborczej jest źle postawione. Senacki projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego z marca 2026 r. potwierdza to z całą mocą – pisze Dariusz LASOCKI

.Przygotowany na biurku senatora Waldy Dzikowskiego projekt przewiduje trzy fundamentalne zmiany w architekturze administracji wyborczej. Po pierwsze, przywrócenie wyłącznie sędziowskiego modelu komisarzy wyborczych – z jednoczesną redukcją ich liczby ze stu do czterdziestu dziewięciu. Po drugie, przeniesienie kompetencji zgłaszania kandydatów na komisarzy z Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w domenę Ministra Sprawiedliwości. Po trzecie, natychmiastowe wygaszenie kadencji wszystkich dotychczasowych komisarzy z dniem wejścia ustawy w życie, z trzydziestodniowym terminem na powołanie nowych, a w razie bezczynności PKW – z kompetencją zastępczą Sądu Najwyższego.

Każda z tych zmian zasługuje na odrębną analizę prawną. Razem tworzą obraz, który powinien niepokoić niezależnie od sympatii politycznych.

Fałszywa dychotomia – sędziowie albo politycy

Polska debata o administracji wyborczej jest (od prawie dekady) uwięziona w fałszywej opozycji: sędziowie albo niesędziowie wskazani do PKW przez demokratycznie wybrany Sejm. Tymczasem w nauce prawa wyborczego od dawna wiadomo, że ani skład osobowy, ani sposób powoływania nie decydują samodzielnie o jakości centralnego organu wyborczego. Decydują o niej mechanizmy instytucjonalne: długość i stabilność kadencji, niezależność finansowa, zakres kompetencji kontrolnych, odporność na arbitralne odwołanie członków organu, a końcowo – co burzy senacki projekt – jasne zasady powołania członków „korpusu” wyborczego.

Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej formułuje tę zasadę dość precyzyjnie. Punkt 75 Raportu wyjaśniającego (do Kodeksu) stanowi, że w składzie centralnej komisji wyborczej powinien znaleźć się „co najmniej jeden członek reprezentujący sądownictwo”, a także „przedstawiciele partii politycznych obecnych w parlamencie”, posiadający kwalifikacje w sprawach wyborczych. „Równość” reprezentacji może być interpretowana jako bezwzględna lub proporcjonalna – Kodeks pozostawia tu margines uznania ustawodawcy krajowego. W Polsce wybrano model reprezentacji proporcjonalnej, co znaczy, że członków do PKW desygnują partie obecne w Sejmie RP z uwagi na wielkość siły w tej izbie. Dosyć szeroko pisałem o tym już w 2020 r. na łamach „Rzeczpospolitej”, gdzie postawiłem tezę, że oto mamy wreszcie PKW w modelu europejskim. Trzeba bowiem wiedzieć, że model sędziowski, z jakim mieliśmy do czynienia w Polsce przez ćwierć wieku, w takiej postaci osobowej nie jest już spotykany w Europie.

Lekcja z 2017 r., której nie odrobiono

Ta fałszywa opozycja – dotycząca swoistego pytania: sędziowie czy specjaliści wybrani przez polityków – ujawniła się z pełną mocą w pracach komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego, która obradowała w Sejmie pod koniec 2017 r. Warto do tych prac wrócić, ponieważ senacki projekt z 2026 r. jest w istocie próbą odwrócenia tamtej reformy – ale bez zmierzenia się z argumentami, które wówczas padały z obu stron. Odrobiwszy lekcję mozolnego wczytywania się w stenogramy godzin posiedzeń tej komisji, przybliżę dynamikę i temperaturą tamtego sporu, który warto dzisiaj przypomnieć. Jak to zwykle w polityce, argumenty przeciwników zmian z roku 2017 można wykorzystać dzisiaj do sprzeciwu wobec senackich pomysłów.

Zimą 2017 r. obrońcy modelu sędziowskiego formułowali poważne i merytoryczne argumenty. Prof. Andrzej Sokal z Centrum Studiów Wyborczych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika podkreślał, że obowiązujący w Polsce model administracji niezależnej od innych władz państwowych spełniał wszystkie wymogi stawiane przez Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej i sprawdził się w wieloletniej praktyce. Z kolei prof. Anna Rakowska-Trela z Uniwersytetu Łódzkiego precyzyjnie opisywała historyczne zakorzenienie udziału sędziów w organach wyborczych – od dekretu z 1918 r. po ordynację z roku 1935. Podnosiła, że zawodowy nawyk sędziów do działania w warunkach bezstronności stanowi istotną wartość. Prof. Marek Chmaj oceniał zmiany jednoznacznie negatywnie, argumentując, że upolitycznienie PKW może podważyć zaufanie do jej zadań. W opinii złożonej w procesie legislacyjnym KRS ostrzegała, że organ złożony z przedstawicieli polityków będzie mógł utrudniać bieżące funkcjonowanie przeciwników politycznych – co stanowi zagrożenie dla pluralizmu politycznego. Ówczesny Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Adam Bodnar podnosił kolizję z zasadą nemo iudex in causa sua (łac. nikt nie może być sędzią we własnej sprawie). Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego prof. Małgorzata Gersdorf alarmowała, że proponowane zmiany nie gwarantują zachowania standardów niezależności i bezpartyjności.

Również zwolennicy zmian uwypuklali ważkie argumenty za głębokimi przeobrażeniami Państwowej Komisji Wyborczej. Prof. Jarosław Szymanek z Biura Analiz Sejmowych – a więc organu doradczego samego Sejmu – wskazywał, że sędziowski skład PKW „absolutnie przeczy rekomendacjom” Kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej. Podkreślał, że niezawisłość jest atrybutem formalnym sędziów, który per sewcale nie gwarantuje, że osoba korzystająca z tego atrybutu rzeczywiście będzie bezstronna. Dr Marcin Rulka wykazywał zgodność proponowanych zmian z europejskimi standardami wyborczymi i postulował, że rozszerzenie dostępu do PKW powinno przyczynić się do profesjonalizacji jej składu. Z kolei prof. Bartłomiej Biskup z Uniwersytetu Warszawskiego przywoływał praktykę państw rozwiniętej demokracji – Włoch, Hiszpanii, Szwecji, Kanady, Wielkiej Brytanii, Francji – gdzie centralne organy wyborcze mają charakter mieszany lub niezwiązany ze środowiskiem sędziowskim. Postulował nawet poszerzenie składu PKW o osoby z doświadczeniem w naukach politycznych czy socjologii.

Co ciekawe, Unia Metropolii Polskich w swojej opinii zwracała uwagę na aspekt, który umknął większości uczestników ówczesnej debaty, a mianowicie na nieprecyzyjność zapisu o proporcjonalności (art. 157 § 4a Kodeksu wyborczego), gdzie nie wiadomo, czy „proporcjonalnie” oznacza w zależności od liczby klubów, czy od ich liczebności. Tu w mojej ocenie nie dopatrzono się zagrożenia, które zmaterializowało się w II kadencji niesędziowskiego składu PKW, kiedy Prawo i Sprawiedliwość pomimo posiadania największego klubu parlamentarnego i poselskiego (191 posłów) ma w PKW 2 przedstawicieli, a zatem tak jak Koalicja Obywatelska (154 posłów). Ergo – złamano zimą 2023 r. podstawową zasadę reprezentacji w centralnym organie wyborczym, łamiąc nie tylko Kodeks wyborczy, ale i uregulowania międzynarodowe.

Projekt Senatu z 2026 r. nie mieści się w żadnym z modeli postulowanych w roku 2017. Proponuje wyłącznie sędziowski skład komisarzy i komisji okręgowych, ale jednocześnie nie zmienia mieszanego składu samej PKW – ta pozostaje w kształcie nadanym nowelizacją z 2018 r., z siedmioma członkami wybieranymi przez Sejm i dwoma sędziami. To niekonsekwencja czy też taktyczne wyczekiwanie na Sejm, który złoży stosowne poprawki i zaproponuje sędziowski skład komisji?

Problem kompetencji Ministra Sprawiedliwości

W dotychczasowym stanie prawnym kandydatów na komisarzy wyborczych zgłaszał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – resort odpowiedzialny za logistykę wyborczą, ale pozbawiony bezpośrednich uprawnień wobec sędziów. Senacki projekt przenosi tę kompetencję na Ministra Sprawiedliwości, który sprawuje zewnętrzny nadzór administracyjny nad sądami powszechnymi na podstawie art. 9 i art. 9a Prawa o ustroju sądów powszechnych.

To przesunięcie jest prawnie bardzo doniosłe, chociaż dla opinii publicznej wydawać by się mogło nieznaczące. Minister Sprawiedliwości decyduje bowiem o delegacjach sędziów, ma wpływ na obsadę funkcji prezesów sądów, kształtuje budżety jednostek wymiaru sprawiedliwości. Powierzenie mu dodatkowej kompetencji do formowania składu personalnego administracji wyborczej tworzy niebezpieczną kumulację uprawnień: ten sam organ władzy wykonawczej miałby wpływ zarówno na warunki pracy sędziów-komisarzy, jak i na sam fakt ich powołania. Nie można jednocześnie abstrahować, że ministrem w Polsce co do zasady zostaje polityk albo osoba zależna od polityków. Nie czas i miejsce, i nie formuła, aby opisywać i oceniać obecnego Ministra Sprawiedliwości, jednak warto postawić pytanie: czy takie rozwiązanie jest optymalne i czy tworzy przestrzeń niezależności komisarzy. I wreszcie czy będą to tylko „tzw. starzy sędziowie”, czy też ktoś z 3000 sędziów powołanych w ostatnich latach?

Z perspektywy moich czterech lat zasiadania w komisji mogę potwierdzić, że profesjonalizm komisarza wyborczego nie zależy od tego, czy nosi togę sędziego, czy też tą z niebieskim czy zielonym żabotem. Zależy od tego, czy zna Kodeks wyborczy, czy potrafi zarządzać procesem wyborczym na swoim terenie i czy jest odporny na naciski – niezależnie od tego, skąd one pochodzą.

Wygaszenie kadencji a zasada stabilności

Natychmiastowe wygaszenie kadencji stu komisarzy wyborczych z dniem wejścia ustawy w życie budzi poważne zastrzeżenia konstytucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w opinii złożonej do projektu Senatu przypomina, że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza skrócenie kadencji organów publicznych wyłącznie w szczególnych, dobrze uzasadnionych sytuacjach – a projekt takich okoliczności nie wskazuje. NSA ostrzega również, że tak głęboka zmiana struktury administracji wyborczej mogłaby nastąpić już w okresie ciszy legislacyjnej, czyli krótko przed wyborami parlamentarnymi.

Krajowa Rada Sądownictwa z kolei podnosi, że wygaszenie kadencji komisarzy ad hoc, rok przed wyborami parlamentarnymi w 2027 r., może podkopać zaufanie obywateli do wyników przeprowadzonych wyborów. Fundacja Odpowiedzialna Polityka dodaje, że zmiany dotyczące liczby i sposobu powołania komisarzy powinny wejść w życie z końcem obecnej kadencji komisarzy, podkreślając, że „stabilność administracji wyborczej jest wartością samą w sobie”.

Argument o stabilności ma głębokie zakorzenienie w samym Kodeksie dobrej praktyki w sprawach Komisji Weneckiej, który wyraźnie zastrzega, że organy mianujące członków komisji wyborczych nie powinny mieć swobody w ich odwoływaniu – gdyż to właśnie podważa zaufanie do ich niezależności. Natychmiastowe wygaszenie kadencji jest jawnym naruszeniem Kodeksu Komisji Weneckiej, która w pkt 114 Kodeksu podkreśla, że nie wystarcza, by prawo wyborcze (w wąskim ujęciu) było zgodne z przepisami, które przystają do europejskich zasad wyborczych: te ostatnie muszą się znaleźć w ich kontekście, a wiarygodność procesu wyborczego musi być zagwarantowana. Zdaniem Komisji Weneckiej fundamentalne prawa muszą być respektowane oraz należy zachować taką stabilność przepisów, która by wykluczała wszelkie podejrzenia o manipulowanie. Projekt Senatu nie odsuwa tych podejrzeń.

Dziwna rola Sądu Najwyższego

Zaskakująco projekt przyznaje Sądowi Najwyższemu kompetencję zastępczą w systemie powoływania organów wyborczych. Jeśli więc PKW nie powoła nowych komisarzy w terminie trzydziestu dni, zrobi to SN. A zatem wprowadza się nowego aktora do procesu wyborczego, który nigdy na tej scenie nie występował. Nie zna roli, a uzurpuje sobie tę prawie pierwszoplanową. A przecież wiadoma jest konstytucyjna rola Sądu Najwyższego, który w procesie wyborczym zajmuje się wyłącznie weryfikacją ważności wyborów (art. 101 i art. 129 Konstytucji RP), a nie zadaniami o charakterze administracyjnym. Zauważalny i groźny jest też konflikt – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN orzeka o ważności wyborów i jednocześnie ta sama Izba oceniałaby działania organów (komisarzy), których sama powołała. Jak podkreśla Sędzia Trybunału Konstytucyjnego dr Wojciech Sych (wiceprzewodniczący PKW), w trzydziestopięcioletniej historii funkcjonowania PKW jako stałego organu wyborczego nie zdarzyło się, aby komisja nie wykonała nałożonych na nią ustawowych obowiązków. Tworzenie takiej swoistej „awaryjnej” procedury z udziałem SN jest więc rozwiązaniem problemu, który nie istnieje.

Krytycznym, jak się wydaje, zagadnieniem jest to, że jeżeli PKW uzna, że kandydaci przedstawieni przez Ministra Sprawiedliwości nie posiadają wystarczających kompetencji, i odmówi ich powołania, minister przedstawi tych samych kandydatów do Sądu Najwyższego. PKW będzie pozbawiona sprawczości nad procesem selekcji osób, z którymi na co dzień współpracuje.

Nadprzewodniczący komisji obwodowej, czyli po co ten sekretarz

Projekt wprowadza również instytucję sekretarza obwodowej komisji wyborczej – osobę powoływaną przez komisarza wyborczego spośród kandydatów zgłaszanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc czynnego polityka. Polityk ten (nawet gdy nie należy do żadnej partii, uprawia politykę) jest zwierzchnikiem służbowym pracowników gminy, z których sekretarz miałby być powoływany. Powstaje pytanie o realną niezależność tak usytuowanego funkcjonariusza wyborczego od władzy wykonawczej na szczeblu lokalnym.

Warto odnotować, że równolegle z projektem senackim Sejm uchwalił 27 marca 2026 r. odrębną nowelizację Kodeksu wyborczego, wprowadzającą tę samą instytucję sekretarza obwodowej komisji wyborczej – w niemal identycznej konstrukcji prawnej. Ta sama nowelizacja przywraca zasadę, zgodnie z którą prawo zgłaszania kandydatów do obwodowych komisji wyborczych przysługuje wyłącznie komitetom, które zarejestrowały listę wyborczą lub kandydata – co eliminuje komitety-duchy, które przy ostatnich wyborach prezydenckich obsadzały komisje setkami swoich ludzi bez wystawienia jakiegokolwiek kandydata. Ta ostatnia zmiana jest raczej słuszna i od dawna postulowana. Natomiast prowadzenie dwóch równoległych procesów legislacyjnych – sejmowego i senackiego, dotyczących tej samej materii, samo w sobie świadczy o chaosie legislacyjnym, który trudno pogodzić z postulatem stabilności prawa wyborczego. 

Co ważne, projekt senacki przewiduje przyznanie PKW kompetencji do ustalania w drodze uchwały liczby mandatów poselskich w poszczególnych okręgach wyborczych. Przy obecnym modelu powoływania składu PKW (skrajnie upolitycznionym, co pokazała sytuacja odebrania subwencji partii Prawo i Sprawiedliwości) rodzi to ryzyko instrumentalizacji: każda kolejna większość parlamentarna po wyborze „swoich” członków komisji mogłaby dążyć do takiego kształtowania liczby mandatów w okręgach, które byłoby dla niej najkorzystniejsze. 

Końcowo ograniczenie kręgu komisarzy i członków okręgowych komisji wyborczych wyłącznie do sędziów rodzi poważne ryzyko organizacyjne. Już przy wyborach na urząd Prezydenta RP w 2020 r. masowe rezygnacje sędziów z zasiadania w okręgowych komisjach wyborczych spowodowały poważne problemy z obsadą personalną tego szczebla. Uzależnienie całego aparatu wyborczego od jednej grupy zawodowej (wskazywanej przez nadzorcę w postaci Ministra Sprawiedliwości) oznacza, że w razie kolejnej fali rezygnacji (nie można tego wykluczyć) może zabraknąć ludzi do przeprowadzenia wyborów. 

Czego naprawdę potrzebuje administracja wyborcza

Jest pewien fakt, który umknął wszystkim uczestnikom debaty o składzie PKW – zarówno tej z 2017 r., jak i obecnej. Jak wykazał Sylwester Marciniak, pierwszy skład PKW z 1922 r. obejmował nie tylko sędziów, ale także posłów sejmowych, inżynierów, adwokatów, urzędników, profesora gimnazjalnego i radnych miejskich. Był to model pluralistyczny i głęboko społeczny. „Sędziowski monopol” w systemie wyborczym jest więc tradycją sięgającą ledwie trzech dekad i jest arcyżyczeniowy. Mianowicie – chcemy wierzyć, że korpus sędziowski jest apolityczny i zawsze posiada niezbędną, wysokospecjalistyczną wiedzę. To żaden pewnik. Sędziowie pokazali uwikłanie w bieżącą politykę, a instancyjność bardzo często poprawia ich błędy. 

Prawdziwe deficyty polskiej administracji wyborczej nie leżą w składzie osobowym. Leżą w architekturze instytucjonalnej.

Po pierwsze, kadencja komisarzy jest krótka i zbieżna z kadencją Sejmu – co czyni ich podatnymi na wymianę przy każdej zmianie większości parlamentarnej. 

Po drugie, PKW nie dysponuje realnymi narzędziami quasiśledczymi, które pozwoliłyby jej weryfikować naruszenia prawa wyborczego w toku kampanii, a nie dopiero przy rozliczaniu sprawozdań finansowych. 

Po trzecie, system sankcji wobec komitetów wyborczych łamiących Kodeks jest nieproporcjonalny – komisja może albo odrzucić sprawozdanie (sankcja nuklearna), albo wydać oświadczenie (sankcja papierowa). Brakuje instrumentów pośrednich: ostrzeżeń, kar finansowych, czasowego zawieszenia prawa do emisji materiałów wyborczych.

Powinniśmy poważnie rozważyć konstytucjonalizację PKW. Wieść gminna niesie, że Konstytucja RP z 1997 r. była już tak rozbudowana, że usunięto PKW z projektu. Komisja jest więc dziś bytem ustawowym, pozbawionym zakotwiczenia konstytucyjnego. Dopóki tak będzie, dopóty administracja wyborcza pozostanie zakładnikiem różnych pomysłów i planów politycznych.

Projekt senacki stawia stare pytania i nie daje na nie odpowiedzi. Uzasadnienie projektu jest lakoniczne i posługuje się chociażby tezą o „rekordowej liczbie protestów wyborczych” po wyborach prezydenckich 2025 r., przemilczając okoliczność, że dziesiątki tysięcy z nich były przecież wadliwe, niepełne lub powielane metodą kopiuj-wklej. 

Dariusz Lasocki

Artykuł odzwierciedla prywatne opinie autora.