Referendum w Szwajcarii - najwyższy poziom demokracji

We wcześniejszym artykule „Szwajcaria – 730 lat »Narodu połączonego wolą«[LINK]” przedstawiłem na łamach „Wszystko co Najważniejsze” zarys systemu politycznego Szwajcarii, tu zajmiemy się jedyną w świecie szwajcarską demokracją bezpośrednią, znanym w świecie i często podziwianym, a nawet nazywanym „najwyższym poziomem demokracji” – referendum w Szwajcarii – pisze Jan ŚLIWA

Historia demokracji bezpośredniej

.Za początek nowoczesnej Szwajcarii można uznać rok 1848 – akurat 175 lat temu – gdy została przyjęta konstytucja, która zdefiniowała wielojęzyczne i wielokulturowe państwo federalne. Było to po wojnie między kantonami wiejskimi, katolickimi, konserwatywnymi a miejskimi, protestanckimi, liberalnymi. Wojna ta szwajcarską metodą prowadzona była tak, „żebyśmy mogli potem razem żyć w tym samym kraju”, ale konflikt był autentyczny. Długo panowały ograniczenia, gdzie się mogą osiedlać katolicy, gdzie protestanci, a gdzie Żydzi (najlepiej nigdzie). Do tego trzeba było pogodzić języki: niemiecki w kilkunastu dialektach, francuski i włoski. Potem doszedł retoromański. Przy takiej mozaice można się pozabijać albo jednak próbować współpracować.

Elementy demokracji bezpośredniej były wprowadzane stopniowo, najpierw w poszczególnych kantonach – każdy kanton ma własną konstytucję. Szwajcaria od kongresu wiedeńskiego była neutralna, stała na uboczu i mogła swobodniej eksperymentować. Droga do demokracji bezpośredniej była podejmowana pod naciskiem stronnictw chłopskich, a potem lewicowych i socjalistycznych. Celem było kontrowanie demokracji przedstawicielskiej, zdominowanej przez liberałów.

Na poziomie federalnym najpierw obowiązkowe było referendum przy całkowitej zmianie konstytucji, potem przy częściowej. Dotyczyło to jednak tylko głosowania nad zmianami zaproponowanymi odgórnie. Od 1891 możliwa jest częściowa rewizja konstytucji na wniosek obywateli, czyli inicjatywa ludowa (Volksinitiative, initiative populaire, iniziativa popolare). Oczywiście „powszechne” głosowanie miało wiele ograniczeń, a zwłaszcza nie obejmowało kobiet.

Referendum w Szwajcarii – procedury

.Głosowania (referenda) są w tym kraju sprawą rutynową. Najbliżej od dziś są wybory parlamentarne 22.10.2023, a następnie czeka nas referendum w Szwajcarii w następujących dniach: 26.11.2023, 03.03.2024, 09.06.2024, 22.09.2024, 24.11.2024. W każdym terminie głosowania w pakiecie są sprawy federalne, kantonalne i lokalne.

Na poziomie federalnym istnieją następujące formy głosowania:

• referendum obowiązkowe – pewne decyzje muszą być poddane głosowaniu;
• referendum fakultatywne – z inicjatywy obywateli (50 tys. podpisów) przeciw decyzji podjętej przez parlament;
• inicjatywa ludowa – z inicjatywy obywateli (100 tys. podpisów), przy zdefiniowanej przez nich treści propozycji.

Najwięcej możliwości daje inicjatywa ludowa – obywatele sami definiują prawo. Odbywa się to jednak spokojnie, według ścisłych reguł. Inicjatywę zgłasza komitet (7–27 obywateli), treść i tytuł ocenia z formalnego punktu widzenia kancelaria federalna. Od czasu publikacji komitet ma 18 miesięcy na zebranie podpisów. Listy podpisów przedstawiane są gminom, które sprawdzają prawa wyborcze podpisanych. Poprawnie zgłoszona inicjatywa musi w ciągu roku (zależnie od dodatkowych warunków) zostać oceniona przez Bundesrat i przedyskutowana w parlamencie.

Władze mogą zgłosić kontrpropozycję. Dawniej służyło to do rozwodnienia wniosku – głosy na tak rozkładały się na dwa warianty. Obecnie można głosować na projekt komitetu i/lub kontrpropozycję, z podaniem, którą z tych dwóch opcji wybieram, gdyby obie przeszły. Widzimy, że szczegóły są ważne.

Wreszcie dochodzimy do dnia głosowania. W praktyce w większości stosowane są „głosowania kopertowe”, można jednak też się wybrać do lokalu wyborczego.

Do przyjęcia inicjatywy ludowej potrzebna jest ogólnonarodowa większość głosów i zwycięstwo w większości kantonów. Nie ma minimalnej frekwencji. Wymagana większość kantonów inspirowana jest konstytucją amerykańską, gdzie mniejsze stany (tu: kantony) nie są automatycznie przegłosowywane przez większe. A mamy: Zurych, 1 564 662 mieszkańców, i Appenzell Innerrhoden, 16 360. W praktyce jedynie niewielka część (10–20 proc.) inicjatyw kończy się sukcesem. Ale nawet w przypadku przegranej organizuje się grupa ludzi zainteresowana jakimś tematem. W referendum w Szwajcarii nie można zadać drugi raz takiego samego pytania, ale można zadać podobne, złagodzone. Poza tym np. 30 proc. głosów mówi, że problem istnieje i dodaje inicjatorom siły, skłania do działania, jako że kropla drąży skałę. Z podanych terminów procedowania widzimy, że nic tu się nie dzieje na chybcika.

Materiały wyborcze, sposób głosowania

.W referendum w Szwajcarii każdy obywatel otrzymuje spory pakiet materiałów informacyjnych i do oddania głosu. Idzie na to sporo papieru, ale w porównaniu z wrzucanymi do skrzynki reklamami nie jest to przesadne. W ten sposób obywatel jest potraktowany poważnie, choć na pewno mało kto przeczyta materiały od deski do deski. Lista uprawnionych do głosowania jest znana, materiały przygotowane są imiennie.

Materiały informacyjne dostępne są w czterech wersjach językowych:

W telewizji publicznej SFR odbywają się dyskusje (zwłaszcza program „Arena”), gdzie obie strony przedstawiają swoje stanowiska, zaproszeni są eksperci, a widzowie mogą zadawać pytania. Strona prawicowa regularnie się skarży, że prowadzący jest stronniczy, jednak odbywa się to raczej w cywilizowany sposób.

Centralnym elementem jest biuletyn do głosowania, gdzie zebrane są wszystkie pytania – federalne, kantonalne i lokalne. Wkłada się go do koperty (tej z dziurkami) i zakleja. Dodaje się kartę wyborcy, na której są nazwisko, numer wyborcy i adres zwrotny. Należy dodać własnoręczny podpis i wraz z zaklejoną kartą do głosowania włożyć do również otrzymanej koperty urzędowej.

Dzięki temu przy otwieraniu koperty zewnętrznej można oddzielić karty z danymi wyborcy od już anonimowych biuletynów z głosami. Obywatel może sprawdzić, czy jego głos został uwzględniony, powtórzenie głosu przez tę samą osobę jest niemożliwe, a z drugiej strony możemy przeliczyć anonimowe głosy. W referendum w Szwajcarii wszystko odbywa się na urzędowych formularzach, osoby liczące i instytucje państwowe cieszą się zaufaniem, wobec czego wszystkie dane przesyłane są normalną pocztą.

Ale żeby zagłosować, obywatel musi podjąć świadomą decyzję. W pakiecie są broszurki dotyczące głosowań federalnych, kantonalnych i lokalnych.

Dla każdego punktu otrzymujemy opis sprawy:

I jeżeli chodzi o zmianę ustawy – dokładny proponowany tekst:

Do tego dochodzą argumenty inicjatorów (ZA) i władz (w tym przypadku PRZECIW):

Jeżeli sprawa już była w parlamencie czy lokalnej radzie poddana pod głosowanie, podany jest jego wynik. Zatem jeżeli lokalnie tematem jest np. inwestycja w informatykę dla szkół (jak tutaj w punkcie 1.) i wiem, że lepiej zorientowani to rozważyli, przeliczyli i zagłosowali w 80 proc. ZA, to mając do nich zaufanie, daję im też ten krzyżyk. W sprawach lokalnych, jak budowa basenu przy szkole, podane są dokładne plany, kosztorysy i terminy. Kto chce, może sprawdzić.

Referendum w Szwajcarii i tematy wzbudzające silne emocje

.Można odnieść wrażenie, że wszystko tu przebiega pogodnie i gładko. Nie do końca – są tematy, które w referendum w Szwajcarii wzbudzają silne emocje. Często dotyczą one sprawy imigracji i obcokrajowców. Tu często partia SVP (Schweizerische Volkspartei) przedstawia na plakatach swoje stanowisko „w prostych, żołnierskich obrazach”. Oto inicjatywa ograniczenia masowej imigracji z roku 2014. Nie chodziło tylko o imigrantów z Południa, ale również o ochronę rynku pracy, o to, czy chcemy, żeby każdy szef kliniki był Niemcem. Z lewej plakat SVP, z prawej plakat przeciwników akcentujący problem wpływu decyzji na bilateralne umowy z UE.

Inicjatywa została przyjęta (50,33 proc. TAK, kantony: 14,5 TAK, 8,5 NIE) mimo wyraźnego odrzucenia przez parlament (54 TAK, 140 NIE) i negatywnego stanowiska mediów. Unia Europejska zareagowała ograniczeniem kontaktów naukowych w programach Erasmus i Horizon, z których Szwajcaria korzysta, nie będąc członkiem Unii. W końcu Szwajcaria zwiększyła wkład własny i stosunki nie zostały zerwane. Był to też dobry przykład tego, jak władze reagują, gdy mają określony dalekosiężny cel (dalsza integracja), a naród pociąga za hamulec.

Ekstremalnym przykładem kampanii jest plakat dotyczący głosowania nad zakazem budowy minaretów – zakaz ten został przyjęty przez lud wbrew ostremu oporowi elit. Poniższy plakat, pokazujący minarety jak rakiety, został po jakimś czasie zakazany jako zbyt agresywny. Zastąpiono go wskazaniem na interwencję cenzury.

Łagodny plakat drugiej strony („Niebo nad Szwajcarią jest wystarczająco duże”) nie wywarł widocznie wielkiego wrażenia.

Dlaczego system referendum w Szwajcarii tak doskonale działa?

.Można zapytać, dlaczego referendum w Szwajcarii to system, który tak nieźle działa. Przede wszystkim – jest dopracowywany od ponad stu lat. A był na to czas, bo nie było wojen, okupacji ani rewolucji – ani nawet większych nacisków z zewnątrz. Choć dawno temu Szwajcaria głównie eksportowała zabijaków do miast włoskich, od ponad stu lat w przypadku narastającego konfliktu Szwajcarzy raczej zdejmują nogę z gazu.

Wiedzą też, że robią to sami dla siebie. Jeżeli będą rozrzutni dziś, to zabraknie im jutro. To ich państwo, niczego im ono nie da. Jeżeli damy urlop ojcowski, to damy go my, z naszych pieniędzy. Oczywiście występują różnice zdań co do tego, które zagrożenia są autentyczne oraz ile należy zainwestować w ich zwalczanie. To dotyczy klimatu i dotyczyłoby walki z COVID-em, gdyby dyskusja nie została w dużym stopniu wygaszona. W sytuacji nadzwyczajnej Bundesrat miał skłonność do decyzji autorytarnych, choć po wielu miesiącach dałoby się wiele spraw spokojnie przedyskutować. Na szczęście mamy to za nami – na razie.

W każdym razie podstawą jest zaufanie do instytucji: władz, komitetów, poczty, systemu zliczania głosów itp. A zwłaszcza zaufanie społeczeństwa do siebie samego.

Demokracja bezpośrednia a Unia Europejska

.To zaufanie do społeczeństwa jest problemem w wielu innych krajach. Zaczyna się od zaufania do instytucji, gdzie w spolaryzowanym społeczeństwie, przy ostrej walce rządu z opozycją, problemem jest samo uczciwe przeprowadzenie referendum. Problemem może być stosowanie przezroczystych urn i wzajemne patrzenie na ręce przy liczeniu głosów. Bo owszem, również w krajach uchodzących za wzory demokracji bywają dosypywane głosy.

Ale ważniejszy jest stosunek do społeczeństwa – czy nie przyjdą mu do głowy głupie pomysły. W Niemczech znane jest pojęcie „demokracji obronnej (ufortyfikowanej, walczącej)” – Wehrhafte Demokratie. Ideą jest obrona przed wrogami demokracji, aż po ograniczanie wolności słowa, po kary i delegalizację organizacji i partii.

Szwajcarzy obawiają się, że po ewentualnym przystąpieniu do UE ich kraj mógłby mieć poważne kłopoty. Ultrapopulistyczna konstytucja, pozwalająca populusowi nie tylko zatwierdzać lub odrzucać prawa, lecz również je definiować, byłaby dla brukselskiej administracji solą w oku. Szwajcarscy euroentuzjaści twierdzą, że Szwajcaria mogłaby zachować swoją bezpośrednią demokrację, a nawet wpływać na resztę Unii.

.W tym właśnie tkwi problem, że przykład ten mógłby być zaraźliwy. We Francji podczas buntu „żółtych kamizelek” wspominano o modelu szwajcarskim, który pozwala na dyskutowanie o polityce i ekonomii bez dewastowania połowy kraju. Nic z tego jednak nie wyszło. Nie po to sprowadza się parlamenty narodowe do roli fasadowej, by pozwalać populusowi/demosowi na nadmierne swawole.

Jan Śliwa

Źródła:
Adrian Vatter, „Das politische System der Schweiz”
Andreas Gross, „Die unvollendete Direkte Demokratie”
Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter, „Handbuch der Abstimmungsforschung”
Martin Gollmer, „Plädoyer für die EU”
Steffen Klatt, „Mehr Schweiz wagen – mehr Europa tun”