Kryzys demokracji

Jedynym skutecznym narzędziem dyscyplinowania polityków są wybory. Problem z dodawaniem przymiotników do słowa „demokracja” polega na tym, że nie wszystkie idą ze sobą w parze – pisze prof. Adam PRZEWORSKI

Kryzys polega dokładnie na tym, że to, co stare, umiera, gdy nowe jeszcze się nie narodziło; w takim interregnum pojawia się szeroki wachlarz patologicznych symptomów.
Antonio Gramsci „Listy z więzienia”

.Coś się dzieje. „Antyestablishmentowe”, „antysystemowe”, „antyelitarne” i „populistyczne” nastroje wybuchają w wielu skonsolidowanych demokracjach. Po prawie stuleciu dominacji tych samych partii na demokratycznych scenach politycznych nowe ruchy społeczno-polityczne wyrastają jak grzyby po deszczu, podczas gdy poparcie dla partii tradycyjnych słabnie. W wielu krajach udział w wyborach spada do historycznie niespotykanego poziomu. Maleje zaufanie do polityków, partii, parlamentów i rządów. Osłabło nawet poparcie dla demokracji jako systemu politycznego. Popularne preferencje polityczne się polaryzują. Co więcej, symptomy są nie tylko polityczne. Niskie zaufanie do instytucji obejmuje również media, banki, prywatne korporacje, a nawet kościoły. Ludzie o różnych poglądach politycznych, wartościach i kulturach coraz częściej postrzegają siebie nawzajem jako wrogów. Są nawet gotowi wzajemnie sobie szkodzić.

Czy demokracja stoi w obliczu kryzysu? Czy nadchodzi epokowa zmiana? Czy żyjemy u schyłku pewnej ery? Łatwo popaść w panikę, lecz warto zachować jakąś perspektywę. Apokaliptyczne zapowiedzi „końca” (cywilizacji zachodniej, historii, demokracji) lub „upadku” (państwa, ideologii, państwa narodowego) funkcjonują w społeczeństwach od zarania dziejów. Takie argumenty są niezwykle podniecające, aczkolwiek nie jestem w stanie przywołać niczego z tej listy, co rzeczywiście miało miejsce.

Punktem wyjścia musi być doza sceptycyzmu i nieuleganie lękom. Hipoteza zerowa musi głosić, że pewne rzeczy przychodzą i odchodzą, a w chwili obecnej nie dzieje się nic szczególnie wyjątkowego. Równie dobrze prawdą mogą okazać się słowa węgierskiego marksisty Györgya Lukácsa, który twierdził, że „kryzysy są tylko intensyfikacją codziennego życia społeczeństwa burżuazyjnego”. Biblioteka Widener na Harvardzie zawiera ponad 23 600 anglojęzycznych książek opublikowanych w XX wieku, zawierających słowo „kryzys”. Jednak wielu obawia się, że tym razem jest inaczej, że przynajmniej niektóre ugruntowane demokracje doświadczają warunków historycznie bezprecedensowych, że demokracja stopniowo pogarsza się, „cofa” lub nawet nie jest w stanie przetrwać owych warunków.

Czego powinniśmy spodziewać się po demokracji przeżywającej kryzys? Do rozpoznania kryzysów demokracji będziemy potrzebować odpowiedniego aparatu pojęciowego. Czym jest demokracja? Na czym polega kryzys? Czy kryzys już jest, czy dopiero nadchodzi? Jeśli już jest, to jak go rozpoznać? Na co musimy zwrócić uwagę, by przewidzieć przyszłość?

Wielokrotnie słyszymy, że „jeśli demokracja jest x lub generuje x, to…”. Ta elipsa rzadko bywa uzupełniona, lecz insynuuje, że albo dany system nie jest godzien terminu „demokracji”, albo ustrój demokratyczny nie przetrwa, o ile w obu przypadkach nie zostanie spełniony warunek x. Pierwsze twierdzenie jest normatywne, nawet jeśli ukrywa się pod postacią definicji. Na przykład Skinner uważa, że system, w którym rządzą tylko niektórzy, nie zasługuje na miano „demokracji”, nawet jeśli jest to konkurencyjna oligarchia. Z kolei Rosanvallon twierdzi, że „teraz władza nie jest uważana za w pełni demokratyczną, o ile nie zostanie poddana testom kontroli i uprawomocnienia równocześnie, jednocześnie i komplementarnie z ekspresją większościową”. Drugie twierdzenie jest empiryczne, a mianowicie – demokracja może nie przetrwać, jeśli warunek x nie jest spełniony.

Jeśli demokracja wymaga spełnienia pewnych warunków (według J.S. Milla są to „wysokie zarobki i powszechne czytelnictwo”), aby istnieć, to jest podatna na załamania. Owymi warunkami najprawdopodobniej okażą się: odrobina dobrobytu ekonomicznego, pewien poziom zaufania obywateli do instytucji politycznych czy też minimalny poziom ładu publicznego.

Znany jest pogląd, że demokracja przeżywa kryzys, gdy brakuje tych cech, które ją definiują. Rozważmy zatem triadę tego, co Ginsburg i Hug uważają za „podstawowe założenia demokracji”: konkurencyjne wybory, liberalne prawo do wolności słowa i zrzeszania się oraz praworządność. Jeśli potraktujemy tę trójkę jako wykładnik demokracji, otrzymamy gotową listę tego, na co powinniśmy zwrócić uwagę przy rozpoznawaniu kryzysów demokracji: wybory, które nie są konkurencyjne, łamanie praw oraz nieprzestrzeganie praworządności.

Jeśli jednak uważamy, że demokracja może nie przetrwać konkretnego zdarzenia, możemy się obawiać, że stanie ona w obliczu kryzysu, nawet jeśli nie dojdzie do wyżej wymienionych naruszeń. Nadal możemy posiłkować się listą kontrolną skonstruowaną na podstawie definicji, lecz teraz implikuje ona również zestaw hipotez, które uzależniają przetrwanie demokracji od potencjalnych zagrożeń. Jeśli owe hipotezy okażą się słuszne i przetrwanie demokracji zależy od pewnych aspektów jej funkcjonowania, a ona nie generuje wymaganych rezultatów – stoimy w obliczu kryzysu demokracji.

Zauważmy, że niektóre cechy demokracji mogą być traktowane alternatywnie jako definicyjne lub empiryczne. Jeśli definiujemy demokrację zgodnie z Rosanvallonem jako „demokrację konstytucyjną”, czyli włączając kontrwiększościowe ograniczenia rządów większości, to erozja niezawisłości sądownictwa jest podstawowym dowodem na to, że coś jest nie tak. Można też wnioskować, że jeśli sądownictwo nie jest niezależne, rząd może robić, czego zapragnie, łamać wszelkie liberalne prawa, a także sprawić, że wybory będą niekonkurencyjne. Problem z dodawaniem kolejnych przymiotników do słowa „demokracja” tkwi w tym, że nie wszystkie one idą ze sobą w parze. Im więcej cech dodajemy do demokracji – „wyborcza”, „liberalna”, „konstytucyjna”, „przedstawicielska”, „społeczna” – tym dłuższa lista kontrolna i większe ryzyko wystąpienia kryzysu.

Tę samą listę możemy również potraktować jako zbiór hipotez. Wówczas możemy empirycznie określić warunki, które muszą być spełnione, by wybory były konkurencyjne, by prawa były przestrzegane i by obowiązywała praworządność.

Jeśli prawdą jest, że wybory są konkurencyjne tylko wtedy, gdy przestrzegane są prawa i praworządność, to uznanie którejkolwiek z tych cech za definicyjną i traktowanie innych jako „warunków wstępnych” jest równoznaczne. W przeciwnym wypadku nieunikniony jest pewien rodzaj minimalizmu definicyjnego – musimy zatem wybrać jedną z cech jako tę definicyjną, a pozostałe traktować jako hipotetyczne warunki, w których dana cecha zostanie potwierdzona. To, co uważamy za kryzysy i jak powinniśmy je diagnozować, zależy od naszego myślenia o demokracji.

Przyjmowany przeze mnie pogląd na demokrację jest „minimalistyczny” i „wyborczy” – demokracja jest apolitycznym układem, w którym ludzie wybierają rządy w wyborach powszechnych i mają pewną możliwość usunięcia rządów, które im się nie podobają. Demokracja to system, w którym zasiedziali rządzący przegrywają wybory i odchodzą. Dlatego badam zagrożenia, które mogą sprawić, że wybory staną się niekonkurencyjne lub nieistotne dla władzy.

Owe zagrożenia mogą obejmować naruszenia warunków wstępnych – czyli liberalnych praw i wolności, jak twierdzi Dahl – ponieważ bez nich nie będzie można obalić zasiedziałego rządu. Mogą one również obejmować łamanie praworządności oraz erozję niezawisłości sądów, a także utratę zaufania do instytucji przedstawicielskich (jak w „demokracji przedstawicielskiej”), dotkliwą nierówność społeczną (jak w „demokracji socjalnej”) lub wykorzystywanie represji w celu utrzymania porządku publicznego (jak w „demokracji liberalnej”). Naruszenia te traktuję jednak bardziej jako potencjalne zagrożenia dla zdolności obywateli do usuwania rządów w drodze wyborów aniżeli jako cechy definiujące „demokrację”.

Relacja pomiędzy „demokracją” w sensie minimalistycznym a „praworządnością” jest szczególnie złożona. Po pierwsze, istnieją zarówno logiczne, jak i empiryczne powody, by kwestionować, czy wyżej wspomniane instytucje większościowe, takie jak dwuizbowość władzy, weto prezydenckie czy też instytucje kontrwiększościowe (na przykład trybunały konstytucyjne, niezależne banki centralne), są niezbędne do wspierania przestrzegania praworządności. Gargarella na przykład wymienia kilka mechanizmów, dzięki którym większość może i chciałaby przestrzegać praworządności nawet w przypadku braku takich instytucji. Jak zauważa McGann, istnieją demokracje o ugruntowanej pozycji, w tym Wielka Brytania i Szwecja, które nie mają rozdziału władzy ani sądowej kontroli konstytucji, a mimo to zdecydowana większość przestrzega praw. Grossman i Gül logicznie wykazują, że naruszenia praw mogą być bardziej rażące przy obecności owych instytucji, gdy rząd cieszy się większościowym poparciem.

Po drugie, słowo „praworządność” umieściłem w cudzysłowie, ponieważ, jak to ujął Sanchez, „prawo nie może rządzić. Rządzenie jest działaniem, a prawa nie mogą działać”. To, co zwykle postrzegamy jako związek między demokracją a praworządnością, jest w rzeczywistości relacją między instytucjami: rządami i sądami (Ferejohn i Pasquino).

Prawo „rządzi”, gdy politycy i biurokraci są posłuszni sędziom, a to, czy politycy rzeczywiście podporządkowują się instrukcjom trybunału konstytucyjnego, jest warunkowym wynikiem ich motywacji wyborczych. Co więcej, nierzadko niemożliwe jest określenie, czy konkretne działania, także sędziów trybunałów konstytucyjnych, są zgodne z normami prawnymi i konstytucyjnymi oraz bezstronne.

.W demokracji jedynym skutecznym narzędziem dyscyplinowania polityków są wybory. Jak zauważają Dixit, Grossman i Gül, „rządzący muszą uwzględniać wysokie prawdopodobieństwo, że ich władza dobiegnie końca”.

Adam Przeworski
Tekst ukazał się w nr 34 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [LINK].