Kto płaci za kampanię wyborczą w Polsce i ile mogą wydać partie?

Kto naprawdę płaci za kampanię wyborczą i czy bogatsza partia może kupić sobie przewagę? Wyjaśniamy, skąd komitety biorą pieniądze, jakie obowiązują je limity i kto kontroluje wydatki. Analizujemy także spór o ograniczenie finansowania PiS po wyborach 2023 oraz zarzuty dotyczące zewnętrznego finansowania reklam sprzyjających Rafałowi Trzaskowskiemu w kampanii prezydenckiej 2025. Te dwa przypadki pokazują, dlaczego finansowanie kampanii wyborczej 2027 może stać się jednym z najważniejszych sporów o równość wyborów w Polsce.

.Wybory rozstrzygają głosy, ale zanim wyborca otrzyma kartę, partie muszą zdobyć coś jeszcze: pieniądze pozwalające dotrzeć do milionów obywateli.

Kampania parlamentarna 2027 będzie kosztowała dziesiątki milionów złotych, choć żaden komitet nie może wydawać dowolnych kwot, a Kodeks wyborczy szczegółowo określa źródła finansowania, limity wydatków i obowiązki sprawozdawcze.

Ostatnie polskie kampanie pokazały jednak, że największe spory zaczynają się tam, gdzie kończy się prosty rachunek bankowy komitetu: przy wykorzystywaniu zasobów publicznych, działalności organizacji formalnie niezależnych od kandydatów, kampaniach prowadzonych w internecie oraz decyzjach państwa mogących pozbawić partię części finansowania. Spór o pieniądze Prawa i Sprawiedliwości po wyborach parlamentarnych 2023 oraz kontrowersje dotyczące zewnętrznego wsparcia kampanii Rafała Trzaskowskiego w 2025 r. pokazują, że przed wyborami parlamentarnymi 2027 roku pytanie „kto płaci za kampanię?” będzie jednym z najważniejszych pytań o równość wyborów w Polsce.

.Kampania wyborcza jest kosztownym przedsięwzięciem organizacyjnym. Trzeba przygotować materiały, wynająć powierzchnie reklamowe i sale, organizować przejazdy, budować zaplecze techniczne, prowadzić strony internetowe, zatrudniać specjalistów, opłacać badania, produkować filmy i docierać do wyborców w setkach miejscowości. Nawet w epoce mediów społecznościowych pieniądze pozostają jednym z podstawowych zasobów politycznych, ponieważ stosunkowo tanie przygotowanie treści nie oznacza jeszcze taniego dotarcia z nią do milionów ludzi.

W „Wszystko co Najważniejsze” wyjaśnialiśmy już, kiedy mogą odbyć się wybory parlamentarne 2027, jak powstaną listy kandydatów, jak działa metoda d’Hondta i dlaczego liczba mandatów zależy od okręgów wyborczych. Kolejnym elementem tej układanki jest finansowanie, ponieważ partia może posiadać świetnych kandydatów i atrakcyjny program, ale bez zasobów pozwalających przedstawić ich wyborcom będzie startowała z zupełnie innej pozycji niż ugrupowanie dysponujące rozbudowaną strukturą, subwencją budżetową i wielomilionowym funduszem wyborczym.

Polski system próbuje pogodzić dwie przeciwstawne wartości. Z jednej strony politycy muszą mieć możliwość zdobywania pieniędzy i prowadzenia realnej kampanii, z drugiej państwo nie może dopuścić do sytuacji, w której wynik wyborów zależałby wyłącznie od tego, kto posiada najbogatszych sponsorów. Dlatego finansowanie jest ograniczone, dokumentowane i kontrolowane, a zasada jawności finansowania kampanii została wpisana wprost do Kodeksu wyborczego.

Kiedy zaczyna się kampania i kto właściwie może za nią płacić?

Warto od początku rozróżnić partię polityczną, jej komitet wyborczy oraz konkretnego kandydata. W codziennym języku mówimy, że „partia kupiła billboard” albo „kandydat zapłacił za spot”, ale z punktu widzenia prawa wyborczego znacznie ważniejsze jest to, kto formalnie poniósł wydatek i z jakiego rachunku pochodziły środki. Po utworzeniu komitetu właśnie on staje się podmiotem odpowiedzialnym za prowadzenie i finansowanie agitacji wyborczej.

Komitet partii politycznej może być finansowany ze środków pochodzących z jej Funduszu Wyborczego. W przypadku komitetu koalicyjnego źródłem są fundusze wyborcze partii tworzących koalicję, natomiast komitety wyborców funkcjonują według innych reguł i mogą korzystać między innymi z dopuszczonych prawem wpłat osób fizycznych. Wszystkie przepływy odbywają się przez odpowiedni rachunek bankowy, a za gospodarkę finansową odpowiada pełnomocnik finansowy komitetu.

To wyjaśnia również, dlaczego kandydat nie może traktować swojej kampanii jak prywatnego przedsięwzięcia gospodarczego. Osoba ubiegająca się o mandat może wspierać komitet w granicach przewidzianych prawem, ale nie powinna tworzyć równoległej, samodzielnie finansowanej kampanii, w której z własnego konta kupuje billboardy, reklamy czy usługi promujące swoją kandydaturę poza księgowością komitetu. W przeciwnym razie ustawowe limity wydatków i obowiązek jawności bardzo szybko straciłyby sens.

W tym miejscu pojawia się jednak pierwsza trudność charakterystyczna dla współczesnej polityki. Przygotowania do wyborów zaczynają się wiele miesięcy przed formalną kampanią: partie jeżdżą po kraju, organizują kongresy, publikują materiały, budują rozpoznawalność liderów i prowadzą kampanie tematyczne. Nie każda działalność polityczna przed wyborami jest agitacją wyborczą, ale im bliżej głosowania, tym ważniejsze staje się pytanie, gdzie przebiega granica pomiędzy zwykłą działalnością partii a faktycznym promowaniem kandydatów przed elekcją.

Czy najbogatsza partia może wydać tyle, ile chce?

Nie może. Kodeks wyborczy przewiduje limity wydatków, a ich wysokość w wyborach parlamentarnych zależy między innymi od liczby wyborców oraz skali, w jakiej komitet zarejestrował listy do Sejmu i kandydatów do Senatu. Jeżeli komitet uczestniczy jednocześnie w wyborach do obu izb, jego łączny limit powstaje przez zsumowanie limitu sejmowego i senackiego.

W wyborach 2023 limit sejmowy obliczano na podstawie liczby wyborców, ustawowej stawki i liczby mandatów przypadających na okręgi, w których komitet zarejestrował listy. Dla Senatu stosowano osobny wzór uwzględniający liczbę okręgów, w których zgłoszono kandydatów. Nie należy jednak przepisywać tych kwot mechanicznie do wyborów 2027, ponieważ właściwe wartości zależeć będą od obowiązującego wtedy prawa, stawek oraz danych wyborczych.

Istnieje ponadto odrębne ograniczenie dotyczące reklamy. Kodeks wyborczy stanowi, że wydatki na agitację prowadzoną w formach i na zasadach właściwych dla reklamy nie mogą przekroczyć 80 proc. całkowitego limitu wydatków komitetu. Obejmuje to również reklamę prasową, a zasada została skonstruowana szerzej właśnie po to, aby komitet nie mógł przeznaczyć całego swojego budżetu wyłącznie na masową ekspozycję reklamową.

W praktyce oznacza to, że pieniądze pozostają ważne, ale prawo próbuje ograniczać przewagę wynikającą z samego bogactwa. Komitet dysponujący 200 mln zł na rachunku nie może wydać 200 mln zł, jeżeli jego ustawowy limit jest wielokrotnie niższy. Jednocześnie sam limit nie oznacza pełnej równości szans, ponieważ duża partia dysponuje również stałymi strukturami, pracownikami, rozpoznawalnością, zapleczem eksperckim i codzienną obecnością w przestrzeni publicznej, których nie posiada ugrupowanie powstałe kilka miesięcy przed wyborami.

Czy kandydat może sam zapłacić za billboard?

To pytanie prowadzi do jednego z najważniejszych założeń polskiego systemu. Finansowanie kampanii nie powinno być sumą dziesiątek czy setek prywatnych kampanii kandydatów prowadzonych poza kontrolą pełnomocnika finansowego, ponieważ w takim modelu praktycznie niemożliwe byłoby ustalenie rzeczywistego kosztu wyborów. Dlatego wydatki wyborcze powinny przechodzić przez komitet i znaleźć później odzwierciedlenie w jego dokumentacji.

Znaczenie ma nie tylko gotówka. Komitet może osiągnąć korzyść także wtedy, gdy ktoś bezpłatnie udostępni mu usługę, pracę, powierzchnię reklamową, transport lub inne świadczenie, za które normalnie należałoby zapłacić. Kodeks wyborczy bardzo restrykcyjnie traktuje przyjmowanie niedozwolonych korzyści niepieniężnych właśnie dlatego, że w przeciwnym razie niezwykle łatwo byłoby obejść limit wydatków, formalnie wykazując niski koszt kampanii, podczas gdy znaczną część jej wartości finansowałyby inne podmioty.

Jeszcze poważniejsze pytanie powstaje wtedy, gdy polityk będący kandydatem pełni jednocześnie funkcję publiczną. Minister, samorządowiec czy szef państwowej instytucji może oczywiście wykonywać swoje obowiązki także w czasie kampanii, ale zasoby urzędu nie mogą zostać dowolnie przekształcone w zaplecze wyborcze. Rozstrzygnięcie, czy dana aktywność była jeszcze wykonywaniem funkcji publicznej, czy już finansowaną przez państwo promocją kandydata, może później stać się przedmiotem bardzo poważnego sporu prawnego.

Właśnie to znalazło się w centrum najgłośniejszego konfliktu dotyczącego finansowania polskiej partii w ostatnich latach.

Finansowanie PiS po wyborach 2023 i spór o rolę rządu Donalda Tuska

W debacie politycznej sprawa jest często streszczana jednym zdaniem: rząd Donalda Tuska odebrał Prawu i Sprawiedliwości część finansowania. Taki skrót opisuje istotny polityczny skutek wydarzeń, ale z punktu widzenia prawa wymaga doprecyzowania, ponieważ proces rozpoczął się nie od decyzji Rady Ministrów, lecz od uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, a następnie przeszedł przez Sąd Najwyższy, ponowną uchwałę PKW i decyzje wykonawcze ministra finansów.

29 sierpnia 2024 r. PKW odrzuciła sprawozdanie finansowe Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość dotyczące wyborów parlamentarnych 2023. Komisja uznała, że doszło między innymi do przyjęcia niedozwolonych korzyści niepieniężnych i naruszenia limitu wydatków, przy czym zakwestionowane świadczenia oszacowano na około 3,6 mln zł. Wśród pozycji wskazanych w uchwale znalazły się działania finansowane lub wykonywane przez instytucje publiczne, które PKW uznała za przynoszące korzyść kampanii kandydatów PiS.

Konsekwencje były znacznie wyższe niż sama kwota zakwestionowanych świadczeń, ponieważ mechanizm sankcyjny Kodeksu wyborczego powodował zmniejszenie należnej partii dotacji i subwencji. Ministerstwo Finansów nie wypłaciło w październiku 2024 r. kolejnej transzy subwencji, powołując się na uchwałę PKW; resort tłumaczył wówczas, że wypłacone wcześniej środki przekraczały już kwotę wynikającą z pomniejszonego prawa do finansowania za ten okres.

Prawo i Sprawiedliwość zaskarżyło rozstrzygnięcie. 11 grudnia 2024 r. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego uwzględniła skargę PiS, a 30 grudnia PKW, wykonując to postanowienie, przyjęła sprawozdanie komitetu. Jednocześnie Komisja wpisała do własnej uchwały zastrzeżenie, że nie przesądza, czy Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych jest sądem w rozumieniu Konstytucji i czy jej orzeczenie jest skuteczne, co stworzyło wyjątkowo trudną i politycznie wybuchową sytuację prawną.

Dla PiS sprawa była jednoznaczna: skoro skarga została uwzględniona, a PKW przyjęła sprawozdanie, Ministerstwo Finansów powinno wypłacić całość należnych środków. Przedstawiciele partii oskarżali ministra Andrzeja Domańskiego o bezprawne wstrzymywanie pieniędzy i domagali się wypłaty zaległości, kierując również wnioski dotyczące odpowiedzialności ministra.

Dariusz Lasocki, były członek PKW, w tekście opublikowanym na łamach „Wszystko co Najważniejsze” ocenił odrzucenie sprawozdania PiS jako bezprawne, argumentował, że pozbawienie największej partii opozycyjnej znacznej części środków zmniejszyło równość szans przed wyborami prezydenckimi 2025, a działania ministra finansów polegające na niewypłacaniu pieniędzy określił jako złamanie prawa.

.Minister Andrzej Domański przedstawiał inną argumentację. Po uchwale PKW z 30 grudnia wystąpił do Komisji o jej interpretację, wskazując na wewnętrzne napięcie pomiędzy częścią nakazującą przyjęcie sprawozdania a zastrzeżeniem dotyczącym statusu Izby Sądu Najwyższego, i twierdził, że jako dysponent środków publicznych musi otrzymać jednoznaczną podstawę wypłaty. Sama PKW nie była w stanie uzgodnić jednej odpowiedzi na jego pytania, co pokazuje, że konflikt nie sprowadzał się wyłącznie do sporu pomiędzy partią a rządem, ale obejmował także głębszy kryzys związany ze statusem części Sądu Najwyższego.

W maju 2025 r. PKW zdecydowała, że w informacji przekazanej ministrowi finansów subwencja PiS na 2025 r. zostanie wykazana jako pomniejszona o prawie 11 mln zł, do około 15 mln zł. Oznaczało to, że publiczne finansowanie partii nie zniknęło całkowicie, ale zostało znacząco ograniczone. W uchwale z 6 sierpnia 2026 r. PKW bez zastrzeżeń przyjęła informację finansową PiS dotyczącą subwencji za 2025 r.; z dokumentu wynika, że w całym okresie na rachunek subwencji partii wpłynęło łącznie 13 403 863,91 zł, obejmujących czwartą ratę za 2024 r. i trzy raty za 2025 r.

To doświadczenie powinno być jednym z punktów odniesienia przed wyborami parlamentarnymi 2027. Sankcje finansowe są potrzebne, jeżeli przepisy mają być czymś więcej niż deklaracją, ale im większa partia i im wyższa kara, tym bardziej decyzje organów kontrolnych mogą wpływać na rzeczywistą równowagę politycznej rywalizacji.

Kampania Rafała Trzaskowskiego i pytanie o pieniądze poza oficjalnym komitetem

Wybory prezydenckie 2025 ujawniły inną słabość obecnego modelu. Tym razem problemem nie było odebranie lub ograniczenie środków oficjalnemu uczestnikowi wyborów, lecz znacząca aktywność reklamowa podmiotów znajdujących się poza formalnym komitetem wyborczym, która sprzyjała jednemu kandydatowi i atakowała jego konkurentów. To rozróżnienie jest fundamentalne, ponieważ nie ma podstaw do automatycznego przypisywania wydatków zewnętrznych komitetowi Rafała Trzaskowskiego ani twierdzenia, że sam kandydat nimi kierował.

W trakcie kampanii NASK poinformowała o reklamach politycznych na Facebooku, które mogły być finansowane z zagranicy, a sprawę przekazano Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szczególne zainteresowanie wzbudziły profile „Wiesz Jak Nie Jest” oraz „Stół Dorosłych”, które wydawały setki tysięcy złotych na reklamy krytykujące przede wszystkim Karola Nawrockiego i Sławomira Mentzena oraz prezentujące pozytywnie Rafała Trzaskowskiego. Dziennikarskie śledztwa wykazały powiązania techniczne i organizacyjne prowadzące między innymi do firmy Estratos, a osoby występujące w części materiałów miały być rekrutowane przy udziale ludzi związanych z fundacją Akcja Demokracja; sama fundacja potwierdzała współpracę z Estratosem w zakresie usług informatycznych i konsultacyjnych, jednocześnie odcinając się od zarządzania wskazanymi profilami.

Meta przedstawiła przy tym stanowisko odmienne od pierwszych podejrzeń NASK. Firma poinformowała, że administrator związany z profilami potwierdził tożsamość i znajdował się w Polsce oraz że platforma nie znalazła dowodów na zagraniczną ingerencję. Jest to bardzo istotne zastrzeżenie, ponieważ pokazuje różnicę pomiędzy poważnym podejrzeniem wymagającym wyjaśnienia a dowiedzionym naruszeniem.

Rafał Trzaskowski również odcinał swoją oficjalną kampanię od tych działań i podkreślał, że odpowiada za kampanię organizowaną przez własny sztab, a o inne akcje należy pytać ich organizatorów. Nie przedstawiono dowodu pozwalającego stwierdzić, że jego komitet zlecał wskazane kampanie czy finansował je ze swojego rachunku.

Sprawa nie zakończyła się jednak wraz z wyborami. Prokuratura wszczęła śledztwo dotyczące źródeł środków wykorzystanych do finansowania spotów publikowanych na Facebooku, wykorzystując materiały przekazane między innymi przez ABW i NASK. Według informacji uzyskanych przez Demagoga od prokuratury w lipcu 2026 r. postępowanie nadal trwało i nikomu nie przedstawiono zarzutów, co oznacza, że ponad rok po kampanii najważniejsze pytania pozostawały bez prawomocnego rozstrzygnięcia.

Jeszcze ważniejsze od krajowej debaty jest to, co po wyborach stwierdziła misja ODIHR OBWE. W finalnym raporcie zapisano, że kilka podmiotów trzecich prowadziło kampanie wiążące się ze znaczącymi wydatkami, również internetowymi, na rzecz Rafała Trzaskowskiego, a dwa nowe profile na Facebooku wydały między 16 kwietnia a 14 maja około 500 tys. zł na 136 reklam wideo wspierających Trzaskowskiego i uderzających w jego konkurentów. ODIHR wskazała jednocześnie, że kampanie podmiotów trzecich nie były w Polsce odpowiednio regulowane i nie podlegały takiej przejrzystości źródeł finansowania i wydatków jak oficjalne komitety.

Czy kampania profrekwencyjna może w rzeczywistości wspierać konkretną stronę?

Problem podmiotów trzecich nie zaczyna się od billboardu z nazwiskiem kandydata. Znacznie trudniejsza jest sytuacja, gdy organizacja określa swoją aktywność jako obywatelską, edukacyjną albo profrekwencyjną, ale sam przekaz sugeruje, że udział w wyborach powinien doprowadzić do określonej zmiany politycznej. Hasła nawołujące po prostu do udziału w głosowaniu są czymś innym niż przekaz, który pod pozorem zachęty do frekwencji wyraźnie definiuje, kto powinien wygrać albo zostać odsunięty od władzy.

Tego rodzaju działalność nie musi automatycznie łamać prawa. Organizacje społeczne mają prawo przedstawiać poglądy, krytykować polityków, prowadzić kampanie dotyczące praw człowieka, klimatu, gospodarki czy demokracji i zachęcać obywateli do działania. Problem powstaje wówczas, gdy z perspektywy odbiorcy oraz rzeczywistego skutku komunikacyjnego kampania zaczyna pełnić funkcję reklamy wyborczej jednego obozu, ale jej wydatki pozostają poza limitem, rachunkiem i sprawozdaniem oficjalnego komitetu.

Właśnie dlatego sformułowania w rodzaju „zmień kraj, idź na wybory” wymagają analizy kontekstu, a nie samego pierwszego członu lub deklarowanej misji organizatora. Neutralna kampania profrekwencyjna zachęca do udziału także osobę, która zamierza poprzeć stronę przeciwną wobec poglądów organizatora; kampania politycznie kierunkowa sugeruje natomiast, że samo pójście do urn jest narzędziem osiągnięcia konkretnej zmiany. To druga forma aktywności jest w sensie społecznym częścią rywalizacji politycznej, nawet jeżeli formalnie nie jest prowadzona przez partię.

Raport ODIHR po wyborach prezydenckich 2025 właśnie w tym obszarze wskazał lukę polskich przepisów. Obserwatorzy zauważyli, że kampanie prowadzone przez podmioty trzecie nie są odpowiednio regulowane, a źródła ich pieniędzy i wydatki nie muszą być ujawniane w sposób porównywalny ze sprawozdawczością komitetów, co osłabia przejrzystość całego systemu.

To może być jedno z najważniejszych doświadczeń do wykorzystania przed wyborami parlamentarnymi 2027. Jeżeli państwo chce ograniczać wydatki partii, musi jednocześnie dostrzegać ekosystem organizacji, firm, fundacji, influencerów oraz profili internetowych prowadzących przekaz wyborczy poza formalnym komitetem. W przeciwnym razie rygorystyczna kontrola oficjalnych uczestników wyborów może współistnieć z bardzo szeroką strefą działań pozostających faktycznie poza tym samym standardem jawności.

Kampania 2027 będzie finansowana inaczej niż poprzednie wybory

Wybory parlamentarne 2027 odbędą się również w zupełnie innym środowisku reklamy internetowej niż wybory 2023 i prezydencka kampania 2025. Od 10 października 2025 r. w pełni obowiązuje unijne rozporządzenie dotyczące przejrzystości i targetowania reklamy politycznej, nakazujące między innymi oznaczanie reklamy politycznej, identyfikowanie jej sponsora oraz ujawnianie informacji o sposobie kierowania przekazu do określonych grup odbiorców.

Reakcja największych platform była jeszcze bardziej radykalna niż sama regulacja. Meta od października 2025 r. przestała dopuszczać na swoich platformach w Unii Europejskiej reklamy polityczne, wyborcze i dotyczące kwestii społecznych, a Google zdecydował się również wycofać z obsługi reklamy politycznej w UE. Oznacza to, że narzędzia, które odgrywały ogromną rolę w poprzednich kampaniach, nie powinny funkcjonować w 2027 r. w tej samej postaci.

Nie znaczy to jednak, że internet przestanie być głównym polem kampanii. Partie i politycy nadal mogą publikować organiczne treści, budować własne kanały, współpracować z twórcami, rozwijać bazy sympatyków, korzystać z komunikatorów oraz wykorzystywać algorytmiczną dystrybucję nieopłacanych bezpośrednio postów. Zmieni się natomiast model kupowania zasięgu, co może zwiększyć znaczenie influencerów, mediów, własnych baz danych oraz zewnętrznych podmiotów posiadających istniejące społeczności.

Równocześnie sztuczna inteligencja gwałtownie obniża koszt produkcji przekazu. Stworzenie kilkudziesięciu wariantów filmu, grafiki, nagrania głosowego czy komunikatu dopasowanego do różnych grup wyborców będzie w 2027 r. znacznie łatwiejsze niż cztery lata wcześniej. Problem finansowania przeniesie się więc częściowo z pytania „ile kosztuje wyprodukowanie spotu?” do pytania „kto posiada kanał dotarcia do wyborcy i kto finansuje jego dystrybucję?”.

To zmienia również sposób, w jaki należy patrzeć na limity kampanii. W epoce telewizji bardzo duży wydatek reklamowy był łatwo widoczny w sprawozdaniu, ponieważ zakup czasu antenowego lub powierzchni billboardowej pozostawiał oczywisty rachunek. W epoce sieci o wartości politycznej może decydować dostęp do dużego profilu społecznościowego, infrastruktury danych, sieci influencerów lub systemu automatycznego tworzenia i rozpowszechniania treści, którego wartość ekonomiczna jest znacznie trudniejsza do oszacowania.

Kto sprawdza rachunki po wyborach?

Po zakończeniu kampanii komitet nie może po prostu zamknąć rachunku i uznać sprawy za zakończoną. Pełnomocnik finansowy ma obowiązek złożyć sprawozdanie zawierające informacje o przychodach, wydatkach, zobowiązaniach oraz źródłach finansowania, a dokumenty są następnie badane przez właściwy organ wyborczy. W najważniejszych kampaniach sprawozdaniu towarzyszy także badanie biegłego rewidenta.

PKW może sprawozdanie przyjąć, przyjąć ze wskazaniem uchybień albo odrzucić, jeżeli stwierdzone zostaną naruszenia należące do kategorii określonych w Kodeksie wyborczym. Sankcje nie są wyłącznie symboliczne: niedozwolone korzyści mogą podlegać przepadkowi, mogą pojawić się kary, a w przypadku partii uprawnionej do finansowania publicznego odrzucenie sprawozdania może przekładać się również na wysokość dotacji i subwencji.

Sprawa PiS pokazuje, że kontrola finansowa może w konsekwencji wpłynąć na zasoby ugrupowania także długo po zakończeniu konkretnej kampanii. Sprawa wyborów prezydenckich 2025 pokazuje natomiast odwrotny problem: kontroler może bardzo dokładnie badać oficjalny rachunek komitetu, a jednocześnie mieć ograniczone możliwości badania podmiotów zewnętrznych, które wydawały własne pieniądze na przekaz wpływający na tych samych wyborców.

Warto przy tym odnotować, że według publicznie dostępnej strony PKW komitet Rafała Trzaskowskiego złożył wymagane sprawozdanie finansowe po wyborach 2025. Na dzień przygotowania tego tekstu strona z opublikowanymi przez PKW rozstrzygnięciami nie daje jeszcze podstaw do przedstawiania sprawy kampanii podmiotów trzecich jako prawomocnego stwierdzenia naruszenia przez jego oficjalny komitet; równolegle prowadzone jest natomiast opisane wyżej postępowanie dotyczące źródeł finansowania reklam zewnętrznych.

To rozróżnienie jest kluczowe dla uczciwej debaty. Zarzut polityczny może zostać postawiony w ciągu kilku minut, postępowanie śledcze może trwać miesiącami, a kontrola sprawozdania wyborczego odbywa się jeszcze według innej procedury. Łączenie wszystkich tych poziomów w jedno twierdzenie o „nielegalnej kampanii” może być efektowne politycznie, ale zaciera różnicę pomiędzy podejrzeniem, dowodem i prawomocnym rozstrzygnięciem.

Debata „Wszystko co Najważniejsze”: czy pieniądze mogą przesądzić o wyniku wyborów?

Publiczne finansowanie partii zostało stworzone między innymi po to, aby polityka nie zależała wyłącznie od prywatnego kapitału. Jeżeli podstawową działalność ugrupowań finansowaliby przede wszystkim najzamożniejsi przedsiębiorcy, korporacje albo anonimowe grupy interesu, powstawałoby oczywiste pytanie, czy politycy reprezentują obywateli, czy przede wszystkim swoich sponsorów. Subwencja budżetowa ma ograniczać tę zależność i umożliwiać partiom prowadzenie działalności także pomiędzy wyborami.

System ma jednak drugą stronę. Partie, które już odniosły sukces wyborczy i zdobyły prawo do subwencji, otrzymują przez kolejne lata trwałe źródło finansowania, podczas gdy nowy konkurent musi budować strukturę i zdobywać pieniądze bez podobnego wsparcia. Publiczne finansowanie zmniejsza więc zależność od wielkich prywatnych sponsorów, ale jednocześnie może wzmacniać przewagę ugrupowań już obecnych na scenie politycznej.

Jeszcze poważniejszy problem pojawia się wówczas, gdy sankcja finansowa wobec partii wpływa na jej zdolność konkurowania w kolejnych wyborach. Państwo musi mieć możliwość karania za złamanie zasad, inaczej limity i sprawozdania byłyby pozbawione znaczenia, ale decyzja o odebraniu milionów złotych największej partii opozycyjnej nie jest zwykłą administracyjną korektą faktury. Może wpływać na faktyczny układ sił politycznych, dlatego jej podstawa prawna, procedura odwoławcza i wykonanie powinny pozostawiać możliwie najmniej miejsca na wątpliwości.

Spór o PiS z lat 2024–2026 pokazał, co dzieje się wtedy, gdy takiej jednoznaczności brakuje. PKW wskazała naruszenia, Sąd Najwyższy uwzględnił skargę partii, PKW wykonała orzeczenie z jednoczesnym zakwestionowaniem statusu izby, a minister finansów domagał się wykładni uchwały i nie wypłacił od razu pełnej kwoty żądanej przez ugrupowanie. Niezależnie od politycznej oceny uczestników konfliktu trudno uznać taki model za wzór przewidywalności prawa wyborczego.

Kampania Trzaskowskiego pokazała problem stojący po przeciwnej stronie. Bardzo precyzyjnie kontrolowany może być kandydat i jego komitet, podczas gdy podmioty formalnie niezależne prowadzą za setki tysięcy złotych przekaz wyraźnie wpływający na rywalizację i nie podlegają identycznym wymogom finansowym. ODIHR zwróciła na tę lukę uwagę wprost, traktując regulację działalności podmiotów trzecich jako jedno z zagadnień wymagających poprawy.

Równość wyborów nie może więc oznaczać wyłącznie tego, że każda partia ma ustawowo zapisany limit. Powinna również oznaczać, że podobne działania polityczne podlegają podobnym standardom jawności niezależnie od tego, czy fakturę opłaca komitet, fundacja, przedsiębiorca czy zewnętrzna sieć aktywistyczna. W przeciwnym razie prawo będzie kontrolowało formę organizacyjną zamiast rzeczywistego wpływu pieniędzy na proces wyborczy.

.Przed wyborami 2027 warto więc obserwować nie tylko, ile pieniędzy znajdzie się na kontach komitetów. Równie ważne będzie to, kto finansuje kampanie tematyczne i profrekwencyjne, kto płaci za promocję politycznych treści w internecie, jakie działania podejmują organizacje formalnie niezwiązane z partiami oraz czy zasoby instytucji publicznych nie zostają wykorzystywane do wspierania kandydatów sprawujących funkcje państwowe.

Najważniejsza zasada jest prosta: demokracja nie wymaga, aby wszystkie partie posiadały identyczną liczbę złotych. Wymaga jednak, aby źródła pieniędzy były możliwe do ustalenia, reguły obowiązywały wszystkich podobnie, a decyzje organów państwa dotyczące finansowania nie stawały się same w sobie narzędziem nieprzejrzystej politycznej przewagi.

Głos wyborcy jest tajny. Rachunek za kampanię powinien być jawny.

Karolina Gądek

Pytania najważniejsze:

Kto finansuje kampanię wyborczą do Sejmu i Senatu?

Formalnie kampanię prowadzi i finansuje komitet wyborczy. W przypadku komitetu partii środki pochodzą przede wszystkim z Funduszu Wyborczego tej partii, natomiast inne rodzaje komitetów podlegają właściwym dla nich zasadom finansowania.

Czy partia może wydać na kampanię dowolną kwotę?

Nie. Kodeks wyborczy przewiduje limity wydatków, obliczane według zasad właściwych dla danych wyborów. Dokładne limity dotyczące wyborów parlamentarnych 2027 będzie można wskazać po ustaleniu parametrów właściwych dla tej elekcji.

Ile można wydać na reklamę wyborczą?

Wydatki komitetu na agitację prowadzoną w formach właściwych dla reklamy nie mogą przekroczyć 80 proc. całkowitego limitu wydatków komitetu.

Czy kandydat może sam zapłacić za własne billboardy?

Kampania finansowa powinna być prowadzona poprzez komitet wyborczy i jego rachunek. Prywatne finansowanie niezależnej kampanii kandydata poza księgowością komitetu mogłoby prowadzić do obejścia limitów i zasad sprawozdawczości.

Czy PiS zostało pozbawione finansowania przez rząd Donalda Tuska?

Proces był bardziej złożony. PKW w sierpniu 2024 r. odrzuciła sprawozdanie komitetu PiS, co uruchomiło sankcje finansowe, natomiast Ministerstwo Finansów odpowiadało za wykonywanie transferów i wstrzymało lub ograniczało część wypłat. Po korzystnym dla PiS postanowieniu Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN PKW przyjęła sprawozdanie, ale jednocześnie zakwestionowała możliwość jednoznacznego przesądzenia statusu tej Izby, co stało się podstawą dalszego sporu z ministrem finansów.

Ile PiS otrzymało subwencji w 2025 roku?

Według uchwały PKW z 6 sierpnia 2026 r. na rachunek subwencji PiS wpłynęło w okresie sprawozdawczym 13 403 863,91 zł. PKW przyjęła informację partii dotyczącą subwencji i wydatków za 2025 r. bez zastrzeżeń.

Jakie były zarzuty dotyczące finansowania kampanii Rafała Trzaskowskiego?

Dotyczyły przede wszystkim działań podmiotów trzecich, które wydały znaczne kwoty na reklamy sprzyjające Trzaskowskiemu i krytykujące jego rywali, poza oficjalnym komitetem kandydata. NASK badała możliwość zagranicznego finansowania, a sprawą zajęły się ABW i prokuratura; według informacji z lipca 2026 r. postępowanie nadal trwało i nikomu nie przedstawiono zarzutów.

Czy udowodniono, że kampania Trzaskowskiego była finansowana z zagranicy?

Nie należy przedstawiać tego jako ustalonego faktu. NASK informowała o podejrzeniu możliwego finansowania z zagranicy, natomiast Meta przekazała, że nie znalazła dowodów na zagraniczną ingerencję. Śledztwo dotyczące źródeł finansowania reklam nadal pozostawało niezakończone w lipcu 2026 r.

Co OBWE napisała o kampanii wyborczej 2025?

ODIHR OBWE zwróciła uwagę na znaczące wydatki podmiotów trzecich prowadzących działania sprzyjające Rafałowi Trzaskowskiemu oraz wskazała, że polskie prawo niewystarczająco reguluje finansowanie i przejrzystość takich zewnętrznych kampanii.

Czy kampania profrekwencyjna jest zawsze neutralna?

Nie. Sama zachęta wszystkich obywateli do udziału w wyborach może mieć charakter neutralny, ale kampania wiążąca uczestnictwo z oczekiwaną zmianą polityczną lub porażką konkretnego obozu staje się elementem politycznej perswazji, nawet jeśli formalnie nie wskazuje nazwy partii.

Czy w wyborach 2027 będzie można kupować polityczne reklamy na Facebooku?

Meta od października 2025 r. nie dopuszcza reklam politycznych, wyborczych i dotyczących kwestii społecznych na swoich platformach w Unii Europejskiej. Podobne ograniczenie wprowadził Google, dlatego internetowa kampania 2027 będzie funkcjonowała w innym modelu niż kampanie 2023 i 2025.