Szacunek dla granic i dla prawa

W żądaniu, by Polska wpuściła na swój teren dodatkowy tysiąc emigrantów, albo by całkiem usunęła zasieki, nie ma żadnego sensu. Zasieki są tylko pewnym rodzajem państwowej granicy, odpowiednim do zagrożeń na terenie, gdzie przebiega granica. Istnieje takie zjawisko, jak przygniecenie rodzimej ludności przez najeźdźców – pisze prof. Jacek HOŁÓWKA

.Łatwo dojść do przekonania, że Europa jest rajem na ziemi. Mamy tu wspaniałą tradycję kulturową, dobrze działającą gospodarkę, łagodny klimat i wysoki poziom społecznego bezpieczeństwa. Przez wiele lat za znośny poziom życia i bezpieczeństwo socjalne płaciliśmy wyrzeczeniami politycznymi. Ograniczanie wolności słowa i ślepe wdrażanie gospodarki nakazowej doprowadziły w 1956 roku do wybuchu protestów w Polsce i na Węgrzech. Protest wybuchł w Poznaniu i w Warszawie, jednak w tych miastach władze szybko opanowały sytuację, wyprowadzając wojsko na ulice i zamykając dysydentów w areszcie. 

Inaczej było w Budapeszcie. Tam protest był bardziej widoczny. Na ulice Budapesztu wyszło ponad 200 tys. osób, po części z zamiarem wyrażenia solidarności z Polakami. Dla Moskwy to było już zbyt wiele. Przeraziła się reakcji łańcuchowej. Ponadto Węgrów było mniej niż Polaków i może okazaliśmy się bardziej ustępliwi niż oni. Wreszcie pojawił się pewien ważny wzgląd historyczny. W Warszawie na miejsce promoskiewskiej ekipy, która musiała odejść, szykowano Gomułkę, przedwojennego komunistę, później uwięzionego w latach stalinizmu za snucie wizji „polskiej drogi do socjalizmu”. Wypuszczono go ledwie dwa lata wcześniej, w 1954 r., gdy „twardogłowi” i „reformatorzy” mieli nadzieję, że uda im się przeciągnąć go na swoją stronę. W każdym razie Chruszczow zgodził się na jeden eksperyment, ale nie na dwa. Powstanie węgierskie zostało krwawo stłumione. Dwadzieścia tysięcy osób wtrącono do więzienia, dwustu tysiącom pozwolono wyemigrować, głównie do Europy Zachodniej i do Stanów Zjednoczonych. 

Rok 1956 stał się przełomowym rokiem dla nowego rozumienia prawa do emigracji w Europie Środkowej i co wcześniej było po prostu niemożliwe, teraz stało się trudne, ale wykonalne. Przypomniano sobie dokument, który istniał już od roku 1950. We Włoszech przyjęto wtedy Europejską Konwencję Praw Człowieka, która zatwierdzała „fundamentalne wolności”. Szczególne znaczenie nabrały artykuły 4 i 5, postanawiające odpowiednio, że nikt nie może być trzymany w niewoli lub poddaństwie oraz że każdy ma prawo do wolności i do bezpieczeństwa. Można było uznać, że te dwa postanowienia wzięte razem ustanawiają prawo do przemieszczania się i osiedlania zgodnie z własną wolą, jeśli inne prawa państwowe państwa przyjmującego takich działań nie wykluczają. Nadal było oczywiste, że każde państwo ma prawo uznać, iż na jego teren pewne osoby nie mają wstępu. Ale przestało być oczywiste, że w zasadzie za granicę wyjeżdżać nie wolno i że tego ograniczenia uzasadniać nie trzeba. Prawo do zagranicznych podróży i do emigracji istnieje, tylko trzeba się nim właściwie posłużyć. Posłuszeństwem zasłużyć na zaufanie. Teraz prawa do wyjazdu za granicę na stałe można było odmówić ze względu na racje polityczne, propagandowe, religijne lub społeczne, ale nie można go było podważać pryncypialnie. 

Takie uprawnienie zostało otwarcie ogłoszone w 2000 roku przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Ten dokument w artykule 18 ustanawia prawo do ubiegania się o azyl polityczny za granicą na warunkach zgodnych z ustaleniami Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. i Protokołu z 31 stycznia 1967 r., które dotyczą statusu uchodźców, i w zgodzie z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wolność osobista przestała wymykać się z rąk. 

Dla wielu młodych ludzi wyjazd na jakieś kursy, studia lub praktyki zawodowe stał się cenionym epizodem w życiu osobistym i wiele osób wyjeżdżało nie po to, by osiedlić się za granicą, ale po to, by uznać siebie za część elity, która jeździ. Później jako bardziej doświadczeni mieli lepsze mniemanie o sobie i część z nich do dziś myśli, że wyjazd za granicę w epoce komunizmu był jednym z najciekawszych epizodów w ich życiu. Te osoby są do dziś szczególnie uwrażliwione na wolność podróżowania i z wielką przykrością patrzą na metalowe płoty na granicy polsko-białoruskiej. Czują się na nowo zniewoleni jak w czasach komunizmu. To jest zrozumiały, a nawet miły przypadek „oddźwięku uczuciowego”, o którym pisała Maria Ossowska: „Mnie kiedyś nie wolno było pojechać do Francji, więc chciałabym przynajmniej, żeby dziś innym wolno było pojechać do Niemiec, i płot na granicy polsko-białoruskiej nie powinien im stać na przeszkodzie”. To jest jednak fałszywa analogia. Między tymi dwiema sytuacjami nie zachodzi istotne podobieństwo. Teraz osoby starające się przekroczyć granice państwowe nie myślą o krótkotrwałej wizycie i poznaniu świata, tylko szukają miejsca do trwałego osiedlenia. Większość z nich jednak chce się w Niemczech osiedlić na stałe, co nas specjalnie nie dotyczy, więc nas nie musi bulwersować. Nikt nas tu nie woła na pomoc.

Do roku 2010 liczba osób ubiegających się o osiedlenie w Europie nie przekraczała poziomu ćwierć miliona przypadków rocznie. Taki ruch ludności nie stanowił istotnego problemu w skali kontynentu. W następnych latach liczba kandydatów do imigracji zaczęła szybko rosnąć: 300 tysięcy w 2012 roku, 400 tys. w 2014, wreszcie 627 tys. w 2015 roku, z czego 200 tys. wyraziło zamiar osiedlenia się wyłącznie w Niemczech. Te osoby nie były turystami, tylko albo rozpaczliwie szukały możliwości wydostania się z własnego kraju i wyjazdu dokądkolwiek, albo planowały szybką karierę na koszt niemieckich podatników. Spełnienia takich życzeń nie gwarantują ani Unia Europejska, ani żadne organizacje edukacyjne lub charytatywne. Jednak w 2015 roku Europę opanował największy kryzys imigracyjny od końca II wojny światowej. 

.Najbardziej poruszające przypadki to oczywiście uciekinierzy starający się wyrwać z koszmaru wojny domowej. Na przykład Syria. Tam walczą ze sobą zwolennicy i przeciwnicy prezydenta Baszara al-Asada. Obie strony dobierają sobie sojuszników i konflikt wstrząsa całym społeczeństwem. Przeciwnicy prezydenta nazywają go uzurpatorem, jego zwolennicy nazywają natomiast swych przeciwników gangsterami. Nienawiść jest równie silna po obu stronach i równie nieracjonalna. Konflikt rozwijający się w ten sposób nie daje żadnych nadziei na szybkie rozwiązanie. Jednak przeciwnicy po obu stronach chętnie szukają okazji do emigracji, by uwolnić się od konfliktu, do którego istnienia sami się przyczyniają. W efekcie co piąta osoba na świecie spośród ubiegających się o azyl jest uciekinierem z Syrii i za granicą spotykają się ludzie, którzy nawzajem uciekali przed sobą z własnego kraju. Co oczywiście nie zmienia faktu, że ich konflikt jest całkiem realny, tylko jego przyczyny i jego następstwa są dość fantastyczne. 

Warto jednak dostrzec, że bez względu na to, jak silne uczucia są tam zaangażowane i jak opłakany jest los zaangażowanych przeciwników, pozostała ludność na świecie nie ma środków wygaszających zapał do takiej walki. Także mocarstwa o globalnej sile oddziaływania nie mają możliwości wygaszenia takiego konfliktu bez wzięcia na siebie roli zbrojnego policjanta, który zajmuje się zaprowadzaniem pokoju na całym świecie. Globalne kampanie walki o pokój dość łatwo przemieniają się w kampanie walki o jakieś widmowe cele, na których nikomu nie zależy. Znaczna część mieszkańców Europy współczuje Syryjczykom, podobnie jak w przypadku każdej wojny, której cele są zrozumiałe dla jej uczestników, ale niepojęte dla obserwatorów. Ta sympatia może jednak nie iść tak daleko, by obcokrajowcy chcieli się podzielić na dwie przeciwne grupy wspierające swoich ulubieńców, choćby tylko w tym zakresie, by im pomagać w konsekwentnym kontynuowaniu zajadłego sporu. 

Zapaść gospodarcza i społeczna w Syrii zbiegła się z przymusowym wysiedlaniem wielu mieszkańców na terenie Afganistanu i Iraku – przypomina Maryellen Fullerton, profesor prawa z Brooklyn Law School – i wyjaśnia, jak zawodna jest pomoc zewnętrzna oferowana przeciwnikom z obcej kultury. Trudno wyobrazić sobie na przykład, by chrześcijanie mogli stać się wiarygodnymi arbitrami w sporze między szyitami i sunnitami. Czegoś podobnego próbowano jednak w sporze syryjskim. Porozumienie między Turcją i Unią Europejską z marca 2016 roku przewidywało, że Syryjczycy uzyskają w Turcji prawo do zatrudnienia. Mimo podpisania odpowiednich porozumień ich realizacja okazała się niewykonalna z ukrytych powodów religijnych i społecznych. W efekcie mniej niż jedna dziesiąta jednego procenta Syryjczyków zdołała znaleźć stałe zatrudnienie w Turcji. W takiej sytuacji szukanie winnych nie ma sensu. Projekt jest bezsensowny. W efekcie mimo formalnej akceptacji odpowiednich ustaleń położenie Syryjczyków w Turcji uległo dodatkowemu pogorszeniu. Wreszcie we wrześniu 2015 roku wyczerpały się wszystkie środki pozostające w dyspozycji Światowego Programu Żywnościowego (World Food Program) i doprowadziły do odcięcia jednej trzeciej uciekinierów syryjskich na Bliskim Wschodzie od źródła taniej żywności. Miliony rodzin pochodzących z tego kraju wpadły w „spiralę humanitarnej zapaści”. Ten przypadek nasunął wielu obserwatorom smutną refleksję. Każdy program ratunkowy stwarza nadzieje daleko wykraczające poza rozsądne oczekiwania i przyciąga dużo więcej potrzebujących, niż organizatorzy pomocy są w stanie uratować. Można się obawiać, że gdyby Polska rozmontowała zasieki na granicy z Białorusią, doszłoby do podobnej sytuacji w typie kryzysu humanitarnego, jaka powstała w Syrii.

Innym rejonem systemowego zaniedbania była Erytrea, czyli kraj rządzony przez opresyjną pojedynczą partię. Znaczna część jego mieszkańców uciekła do Turcji. Tam jednak erytrejscy uciekinierzy spotkali się z syryjskimi uchodźcami i zrozumieli, że nie mogą liczyć na skuteczną pomoc. W desperacji jedni i drudzy zaczęli przepływać przez Morze Śródziemne do Europy, by gdzieś w niej się osiedlić. Z tego właśnie powodu rok 2015 stał się początkiem kryzysu humanitarnego dla wszystkich krajów leżących na północnym brzegu Morza Śródziemnego.

Kraje europejskie zaczęły szybko szukać sposobu na pozbycie się intruzów. Nie mogły jednak zaprzeczyć, że do pomocy są zobowiązane. 47 krajów, od Wielkiej Brytanii po Rosję, a także Turcja, jest członkami Rady Europy i przystąpiły do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Fundamentalnych Swobód (European Human Rights Convention). Ten traktat zabrania państwom członkowskim stosowania tortur i wystawiania osób przebywających na ich terenie na tortury i nieludzkie lub upokarzające traktowanie. Co ważniejsze, Europejska Konwencja chroni osoby ubiegające się o azyl przed deportacją do kraju rodzinnego, jeśli po powrocie zostaną tam poddane nieludzkiemu traktowaniu. Powołując się na te zabezpieczenia, osoby szukające azylu domagają się od Europejskiego Sądu Praw Człowieka (European Court of Human Rights) przyznania im prawa do pozostania w Europie. Wiedzą, co mówią. Lepsza jest niepewna pomoc z dala od ojczyzny niż poniżenie i głód we własnym kraju. Sąd decyduje i przyznaje lub nie prawo do zasiłku i pomocy materialnej. Te zasiłki są przyczyną tego, że pociągi do Berlina są od kilku lat przepełnione podróżnymi jadącymi tylko w jedną stronę. 

.Procedura jednak nie jest prosta. W Unii Europejskiej stosowane są dwa systemy przyznawania uprawnień w zakresie pomocy społecznej: Karta Fundamentalnych Uprawnień i Europejska Konwencja Praw Człowieka. Ich treści się zazębiają i ta sytuacja budzi nadzieje wśród szukających pomocy, że jeśli odwołanie się do jednego zbioru przepisów okaże się nieskuteczne, azylant może znaleźć pomoc przez odwołanie się do konkurencyjnego zbioru postanowień. Zwolennicy pozytywizmu prawnego uważają, że jest to rozwiązanie korzystne dla petentów. Jeśli nie uzyskają świadczeń w jednym systemie, mogą próbować zdobyć je w drugim. Przeciwnego zdania są zwolennicy „czystej teorii prawa” opracowanej przez Hansa Kelsena. Ci uważają, że prawo nie może być systematycznie interpretowane na dwa sposoby, nie powinno rozbudzać pustych nadziei i wywoływać chaosu decyzyjnego. 

By usunąć systematyczne niezgodności, w 1999 roku członkowie Unii Europejskiej uznali, że całe terytorium Unii powinno stać się obszarem wolności, bezpieczeństwa i praworządności i że cel ten znacznie się przybliży, gdy kraje członkowskie zdecydują się ustalić wspólne zasady dotyczące prawa azylowego. Tak powstał CEAS, czyli Wspólny Europejski System Azylowy. Prace nad tym systemem trwały do roku 2005.

Pierwszą decyzją podjętą w ramach tego systemu było utworzenie centralnego rejestru odcisków palców na użytek osób ubiegających się o przyznanie im statusu azylanta. W następnym roku przyjęto system przepisów do zastosowania w przypadku masowego napływu emigrantów.

W 2003 roku w ramach CEAS powstały jeszcze dwa zbiory wymagań: Dyrektywa Warunków Przyjęcia (Reception Conditions Directive), która określa standardy wyżywienia, zamieszkania i innych świadczeń, oraz Regulacja Dublińska, definiująca Dyrektywę Kwalifikacyjną (Qualification Directive), która przypisuje jeden z dwóch możliwych statusów, czyli jeden z dwóch kompletów uprawnień. Do pierwszej kategorii zaliczane są osoby, którym nadaje się trwały status uchodźcy. Do drugiej kategorii zaliczane są osoby otrzymujące tymczasowy status uchodźcy. Ta kategoria jest przeznaczona dla osób, które są prześladowane w swoim kraju przez jakieś rządzące ugrupowania, których władza może się okazać nietrwała.

Szybko okazało się niestety, że Europejski System Azylancki jest fuszerką prawną (Maryellen Fullerton pisze: the system is in shambles). Kraje ulokowane na północnym brzegu Morza Śródziemnego (Grecja, Węgry, Słowenia, Włochy i Hiszpania), najbardziej narażone na przyjazd uciekinierów z Turcji, szybko się przekonały, że brak im środków materiałowych i finansowych dla otoczenia uciekinierów opieką wymaganą przez prawo unijne. W niektórych przypadkach uciekinierzy spali w parkach i wypraszali jedzenie straganowe od przechodniów. Gdy to się stało jasne, w wielu przypadkach sądy krajowe powróciły do stosowania lokalnego prawa, które obowiązywało, zanim nastał CEAS. 

Dla uregulowania przeciągających się trudności stworzono Regulację Dublińską, która upraszcza procedurę prawną i żąda, by sąd razem z zainteresowanym ustalił, jakie ma oparcie rodzinne w Europie, czy jest w stanie znaleźć sobie mieszkanie i w jakim rejonie geograficznym zamierza się osiedlić. W praktyce te wymagania spełniane są tylko fragmentarycznie i pełna odpowiedzialność za przyszłość azylanta przypisana jest instytucjom tego kraju, który wydał wizę pobytową. Czyli Regulacja Dublińska kieruje petenta do kraju, w którym przekroczył granicę Unii Europejskiej. To ustalenie stało się szczególnie niekorzystne dla Grecji, bo tam przybiło najwięcej łodzi niosących uciekinierów z Afryki. Głównie z tego powodu w 2014 roku dług Grecji wobec Unii Europejskiej wynosił już 175 proc. produktu krajowego brutto. 

Polityka emigracyjna zasadniczo przyczyniła się do rozwarstwienia ekonomicznego Unii Europejskiej. Pozycja ekonomiczna poszczególnych krajów zależy w dużym stopniu od tego, jak daleko ten kraj leży od Morza Śródziemnego. Austria, Belgia, Niemcy i Szwecja mają najwyższe PKB na osobę, ponad 50 tysięcy dolarów. Kraje nadmorskie, Grecja, Hiszpania i Włochy, mają dochód od 21 tys. do 35 tys. dolarów na osobę. Kraje na wschodniej flance, czyli Bułgaria, Rumunia, Chorwacja, Węgry i Polska, mają dochód od 7 do 14 tys. dolarów na osobę. Polska zajęła pierwsze miejsce w swojej grupie, co ma swoją dobrą i złą stronę. Ponosimy znaczny ciężar opieki nad uciekinierami, ale przyczyniamy się dość efektywnie do rozwiązania problemów populacyjnych w Europie. W tym zakresie nasza rola jest bardzo poważna. W oparciu o Regulację Dublińską największą liczbę wniosków o przyjęcie azylantów skierowano w latach 2012 i 2013 do Włoch i do Polski. W sumie 40 proc. wszystkich skierowań. 

.Polska może być oskarżana, że nie pilnowała granic do roku 2010 i dlatego jest teraz obciążana obowiązkiem zajęcia się osobami, które trafiły do Unii przez nasz kraj. Powinniśmy jednak sami sobie odpowiedzieć na pytanie, czy zrobiliśmy za mało, czy za dużo; czy byliśmy niezaradni i nieostrożni, czy czerpiemy satysfakcję z tego, że przyczyniamy się w znacznym stopniu do rozwiązania problemów uchodźców z różnych krajów. Jednak niezależnie od tego, czy okazaliśmy się mało ostrożni, czy hojni przez przypadek, na pewno nie byliśmy bezduszni i skąpi. Stawianie nam teraz zarzutu, że utrzymując zasieki na granicy, unikamy zaangażowania się w rozwiązanie problemów uchodźców, jest gołosłownym zarzutem. 

Tego typu pretensje są zresztą zawsze zawieszone w próżni. Nie ma ogólnych zasad moralnych dotyczących właściwego zakresu pomocy. Pomoc dyktowana jest przez życzliwość i chęć poprawienia losu osobom znajdującym się w trudnym położeniu. Jej zakres zależy od dobrej woli działającego i jego uznania lub współczucia dla osób borykających się z trudnościami. 

W sprawie dobrowolnej ofiarności właściwe stanowisko określa najlepiej – jak można argumentować – filozofia Kanta, który domaga się, byśmy rozróżniali obowiązki doskonałe i obowiązki niedoskonałe. Ich ranga nie zależy jednak od poziomu ofiarności ani od wielkości wyrzeczeń, tylko od tego, jak ściśle zakres obowiązku potrafimy wyznaczyć. Doskonałe są tylko obowiązki wiążące nas bezwzględnie, żądające od nas czegoś wyraźnie i zdecydowanie. Obowiązki, których zakres zależy od naszej dobrej woli, są zawsze niedoskonałe, właśnie dlatego, że ich zakres zależy od naszej dobrej woli i w odniesieniu do nich nie da się ściśle ustalić, kiedy spełniliśmy określone wymagania. 

Kant twierdził na przykład, że mówienie prawdy jest obowiązkiem doskonałym, ponieważ zawsze mamy obowiązek mówić całą prawdę, a więc granice naszego obowiązku są jasno określone. Być może Kant był w tej sprawie przesadnym rygorystą, ale to jest osobny problem, którym się teraz nie zajmujemy. 

Nie wiemy natomiast, jaki poziom ofiarności jest naszym obowiązkiem, i nie da się tego ściśle ustalić. Źle jest, jeśli jakiś człowiek jest całkowicie niezdolny do ofiarności, bo wtedy pomocy innym nie uznaje nigdy ze swój obowiązek. Ale jest także źle, jeśli ktoś umiarkowaną hojność krytykuje za jej wąskie granice. W tej sprawie mamy wolność wyboru, twierdził Kant, i nikomu się jeszcze nie udało wykazać, że w tej sprawie pobłądził. 

.W żądaniu, by Polska wpuściła na swój teren dodatkowy tysiąc emigrantów, albo by całkiem usunęła zasieki, nie ma żadnego sensu. Zasieki są tylko pewnym rodzajem państwowej granicy, odpowiednim do zagrożeń na terenie, gdzie przebiega granica. Istnieje takie zjawisko, jak przygniecenie rodzimej ludności przez najeźdźców. Tak przepadła Grecja, jak wszyscy pamiętamy. Gdziekolwiek nowo przybyłych jest za dużo lub gdziekolwiek można im zarzucić, że domagają się więcej, niż tubylcy chcą im zaproponować, tam konflikt między populacją zasiedziałą i nowo przybyłą jest nieunikniony. Problem bezdomnych i odpychanych Syryjczyków jest palącym dowodem ludzkiej obojętności. Ale to nie jest problem moralny, tylko polityczny. Kraje rządzone przez kliki w systemie jednopartyjnym są źródłem niezliczonych ludzkich tragedii. Bezdomnych Syryjczyków nie ochroni się przed prześladowaniami przepuszczaniem ich przez jakieś wyrwy w granicznych zasiekach. Symboliczna pomoc staje się wtedy niebezpiecznie nieodróżnialna od hipokryzji.

Jacek Hołówka

Tekst ukazał się w nr 68 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [PRENUMERATA: Sklep Idei LINK >>>]. Miesięcznik dostępny także w ebooku „Wszystko co Najważniejsze” [e-booki Wszystko co Najważniejsze w Legimi.pl LINK >>>].