Partyzancki naród. Niebezpieczna nowa logika amerykańskiej polityki w erze nacjonalizacji

Choć historyczne analogie z reguły dodają otuchy, zaufanie do trwałości amerykańskich instytucji wyrasta z głęboko zakorzenionego tradycyjnego przekonania, że tzw. system madisonowski – model daleki od głównego nurtu konstytucyjnego w wielowiekowych demokracjach – stanowi stałą gwarancję kompromisu i stabilności – pisze Paul PIERSON

.Autorom konstytucji chodziło oczywiście o to, by stworzyć stabilną republikę. Należy jednak podkreślić, że napisana w 1787 roku konstytucja narodziła się bardziej z kompromisu niż z jakiejś jednej nadrzędnej i jednomyślnej wizji właściwego sposobu sprawowania rządów. Podział władzy na poszczególne szczeble – federalizm – był polityczną koniecznością; zwolennicy silniejszego rządu centralnego musieli bowiem uwzględnić interesy trzynastu już istniejących rządów stanowych, które zazdrośnie broniły swojej pozycji. Tak wypracowany system podziału władzy oraz metod sprawowania kontroli i zachowania równowagi różnił się zasadniczo od pierwotnego planu wirginijskiego Jamesa Madisona, który w centrum amerykańskiego rządu przewidywał znacznie silniejszy Kongres, zależny od populacji. Sam Madison, broniąc proponowanej konstytucji w „Federaliście”, przywoływał argumenty sprzeczne z planem wirginijskim. Może to ironia losu, biorąc pod uwagę rozczarowanie Madisona ostatecznym brzmieniem konstytucji, zatwierdzonym podczas Konwencji Filadelfijskiej, że ponad stulecie później progresywni historycy i politolodzy o pluralistycznych przekonaniach właśnie w tym cyklu esejów szukać będą inspiracji. Sformułowana przez nich teoria „madisonowska” miała zarówno wyjaśniać zamierzone działanie konstytucji, jak i służyć za model dla dobrego demokratycznego rządu.

Do naszych celów model madisonowski jest użyteczny, nawet biorąc pod uwagę ryzyko przypisania zbytniej spójności i intencjonalności dokumentowi, który był owocem wielu niełatwych kompromisów, a także uwzględniając głębokie rozczarowanie ojca konstytucji produktem końcowym i fundamentalne ograniczenia moralne zawartych w nim ustaleń. Eseje nr 10 i 51 w „Federaliście” przypominają pisma procesowe, których celem jest bronić bolesnego kompromisu – ale ileż w nich trafnych spostrzeżeń! Patrząc na konstytucję oczami Madisona, widzimy, jak ramy ustawy zasadniczej pozwoliły na kompromisy i ustępstwa – niekiedy ogromnym kosztem – a jednocześnie oddalały niebezpieczeństwo daleko posuniętej polaryzacji. A nawet więcej – jeśli poważnie zastanowić się nad konstrukcją i funkcjonowaniem tych założeń, można zrozumieć, dlaczego w praktyce są one podatne na pewne bardzo konkretne zagrożenia w dzisiejszym, tak odmiennym kontekście.

.Co najbardziej oczywiste, podział władzy, mechanizmy zapewniania kontroli i równowagi oraz federalizm służą rozdzieleniu władzy, tak aby żadna pojedyncza grupa nie mogła przejąć kontroli nad całym rządem. To z kolei oznacza, że sprawowanie władzy z założenia wymagało uwzględnienia różnych interesów grupowych. Zasady kształtujące przebieg wyborów również wymuszały budowanie różnorodnych koalicji na potrzeby różnych urzędów, przeciwdziałając wyłonieniu się jednego konsekwentnego i dominującego podziału. Natomiast oparte na podziale geograficznym zasady reprezentacji, zgodnie z którymi wybierani delegaci reprezentowali poszczególne fragmenty terytorium, dodatkowo dawały głos zróżnicowanym interesom.

Uwzględnienie uwarunkowań geograficznych wymuszała rozległość terytorium kraju. Kiedy pracowano nad konstytucją, wielu uważało, że stabilna republika może funkcjonować jedynie na małą skalę, np. jako miasto-państwo. W eseju nr 10 w „Federaliście” Madison wywrócił do góry nogami ówczesne postrzeganie zależności między skalą a rządem przedstawicielskim, argumentując, że wielkość kraju gwarantuje większą różnorodność punktów widzenia, a tym samym uniemożliwia dominującej większości przejęcie kontroli. Podczas gdy mała republika mogłaby bowiem paść ofiarą jednego głębokiego podziału na tle religijnym, majątkowym lub innym, bezmiar terytorium nowego państwa da początek dużo większej różnorodności problemów i interesów. Starając się o większość, politycy musieliby zatem odwoływać się szeroko do wspólnego interesu dużej grupy społecznej, a nie przez ukierunkowaną argumentację szukać poparcia wąskiej, lokalnej frakcji. Pluralizm społeczny, w połączeniu z rozdrobnioną strukturą konstytucyjną Ameryki, wymusza negocjacje i kompromisy między różnymi grupami w celu osiągnięcia sukcesu politycznego.

Z tej perspektywy federalizm jest kluczową cechą konstytucyjną, która w połączeniu ze skalą rozmiarów republiki i podziałem władzy ma sprzyjać pluralizmowi. Nie chodzi tylko o to, że rząd centralny dzieli władzę z pięćdziesięcioma odrębnymi rządami stanowymi. Różnorodność sytuacji poszczególnych stanów, a także względna autonomia stanowych instytucji politycznych czynią wysoce prawdopodobnym to, że różne przekonania nie tylko będą wszechobecne, ale także zaistnieją w dyskursie politycznym. System, w którym reprezentacja opiera się na podziale geograficznym, dodatkowo gwarantuje, że szeroki zakres lokalnych spraw znajdzie drogę do polityki na poziomie krajowym. Taki pluralizm sprzyja z kolei starannemu wypracowywaniu kompromisów, które biorą pod uwagę wielość odrębnych interesów.

Oczywiście konstytucja od samego początku wykazywała poważne niedociągnięcia natury moralnej. Co najważniejsze, wzorce wykluczenia wbudowane w sam dokument – szczególnie w odniesieniu do kwestii rasowych i niewolnictwa – nadal odciskają piętno na amerykańskim życiu politycznym. W dodatku ustępstwa, które poczyniono, by zdobyć akceptację kilku mniejszych stanów, utrwaliły system poważnych nieproporcjonalności, który jest sprzeczny ze współczesnym rozumieniem równej reprezentacji. Kiedy w 2001 roku wielki badacz demokracji Robert Dahl – autor opublikowanej kilkadziesiąt lat wcześniej jednej z najbardziej wnikliwych analiz systemu madisonowskiego – zadał sobie pytanie: „Na ile demokratyczna jest amerykańska konstytucja?”, w odpowiedzi stwierdził, że dużo jej jeszcze brakuje.

Wywodzący się z takiego rozumienia systemu madisonowskiego, z reguły pochwalny opis amerykańskiego systemu politycznego zawsze pomijał milczeniem pewne krytyczne niedociągnięcia. Przede wszystkim ignorował systemowe nierówności dotyczące reprezentacji oraz dostępu do zasobów społecznych i ekonomicznych, które gwarantowały, że nawet w razie zmian w rozkładzie sił między grupami i partiami trzymającymi władzę wielu będzie się niemal zawsze znajdować na przegranej pozycji. Najbardziej oczywistym przykładem jest zinstytucjonalizowana dominacja rasy białej. Inny przykład to słabość zorganizowanej siły roboczej – to do tego odniósł się E.E. Schattschneider w swoim słynnym powiedzeniu: „Wadą pluralistycznego nieba jest to, że chóry niebieskie śpiewają z silnym arystokratycznym akcentem”. Madisonowskie wyobrażenia nie przystają też łatwo do ruchów społecznych, które w krytycznych momentach podważały prawomocność i stabilność amerykańskiego systemu politycznego. Agresywna polityka południowych „odkupicieli” w okresie rekonstrukcji, powstanie i stłumienie ruchu robotniczego pod koniec XIX w., a także ruchy na rzecz praw obywatelskich, a później Black Power i ruchy antywojenne z lat 60. ubiegłego wieku były wyrazem myśli politycznej, która nie mieści się w kategoriach „pluralistycznej stabilności”. I jeszcze oczywiście wojna secesyjna: pęknięcie, gdy madisonowski system nie zdołał zdusić konfliktu, a potem ogromny rozłam wewnątrz ustroju.

.Jednak pomimo wszystkich tych słabości tradycyjne rozumienie madisonowskiej demokracji uchwyciło ważne aspekty funkcjonowania amerykańskiego systemu. Przez prawie ćwierć tysiąclecia amerykański system był w stanie udaremniać wysiłki pojedynczych koalicji lub jednostek usiłujących zdobyć pełnię władzy, co sprzyjało rozproszeniu władzy politycznej i pluralizmowi. Funkcjonowanie systemu konstytucyjnego mogło być z czasem przekształcane oddolnie przez asertywnych prezydentów lub nowe formacje ideologiczne (np. Franklin Roosevelt i Nowy Ład), ale podstawowe cechy, które dały początek pluralizmowi i fragmentacji władzy, pozostały niezmienione: podział władzy, kontrola i równowaga, reprezentacja terytorialna, federalizm i rozległość republiki.

Paul Pierson