Prof. Paweł CHMIELNICKI: Dewaluowanie ombudsmana Prof. Paweł CHMIELNICKI: Dewaluowanie ombudsmana

Dewaluowanie ombudsmana

Photo of Prof. Paweł CHMIELNICKI

Prof. Paweł CHMIELNICKI

Prawnik, dyrektor Centrum Badań Procesu Legislacyjnego, kierownik Katedry Teorii Prawa i Materialnych Źródeł Prawa na Uczelni Łazarskiego w Warszawie.

zobacz inne teksty Autora

Rzecznik Praw Obywatelskich to funkcja apolityczna. Tak mówi teoria. W polskiej rzeczywistości powołanie RPO nie jest bowiem traktowane jako instrument wsparcia obywateli, ale jako narzędzie uzyskania korzyści dla partii politycznych – pisze prof. Paweł CHMIELNICKI

Kontredans wokół wyboru następcy Adama Bodnara skłania do postawienia pytania, czy Rzecznik Praw Obywatelskich stanie się niebawem kolejną instytucją publiczną, która utraci zaufanie obywateli. Byłaby to niewiarygodna klęska idei, która leżała u podstaw powoływania ombudsmanów. Myliłby się jednak ten, kto sądzi, że tylko ostatnie wydarzenia stanowią źródło problemu. Deprecjonowanie pozycji RPO ma znacznie dłuższą i bogatszą historię.

Autorytet główną bronią

.Rzecznik Praw Obywatelskich nie posiada kompetencji władczych. Nie może ingerować w bieg indywidualnych spraw, nakazując organom władzy publicznej podjęcie takiego czy innego rozstrzygnięcia. Konstytucja RP stanowi dosłownie o jednym uprawnieniu RPO: jest nim złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach objętych art. 188, takich jak badanie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z konstytucją. Pozostałe kompetencje RPO określa ustawa. Polegają one głównie na przystępowaniu do toczących się postępowań oraz żądaniu od podmiotów władzy publicznej informacji i wyjaśnień.

Już sam model określenia kompetencji ombudsmana powoduje, że może być on postrzegany jako organ, który obywatelowi niewiele może pomóc. Tym ważniejsze staje się zatem takie ukształtowanie roli RPO w perspektywie społecznej, aby już samo zajęcie się przez niego sprawą tworzyło presję na organy władzy. Kwestią kluczową w tej sytuacji jest budowa autorytetu instytucji ombudsmana, a zatem rozwinięcie wokół konstytucyjnych norm prawnych takiego systemu poglądów, przekonań i nieformalnych reguł działania, które sprzyjają postrzeganiu Rzecznika jako moralnego i etycznego punktu odniesienia. Niestety, tworzeniu takiego stanu rzeczy bardzo nie sprzyjają dwa problemy, narastające niemal od samego początku istnienia w Polsce instytucji ombudsmana.

Papierowa apolityczność

.Pierwszy z nich dotyczy zasad powoływania. W myśl postanowień konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 5 lat. Teoretycznie wszystko się zgadza – konstrukcja ta odnosi się bezpośrednio do genezy tytułowej instytucji. Należy bowiem przypomnieć, że współczesny model rzecznika praw pochodzi ze Szwecji. „Ombud” oznacza przedstawicielstwo, pełnomocnictwo, reprezentację innego podmiotu. Szwedzka konstytucja z 6 czerwca 1809 roku określała urząd ombudsmana jako związany z parlamentem i niezależny od innych organ czuwający nad poszanowaniem praw obywateli przez królewską administrację i sądownictwo.

No właśnie, warto zwrócić uwagę, że omawiany urząd dopasowany został do sytuacji trwałego, systemowego podziału władzy pomiędzy legislatywą a monarchą, do warunków realnego, a nie pozornego trójpodziału władzy. Szwedzki ombudsman miał „patrzeć na ręce” przede wszystkim egzekutywie i z samej istoty szwedzkiego ustroju politycznego wynikało, że brakuje warunków sprzyjających temu, aby rzecznik parlamentu stał się zależny od monarchy.

Jednak w Polsce wybór RPO przez Sejm oznacza w rzeczywistości wyłonienie ombudsmana przez ugrupowanie popierające egzekutywę. W jaki sposób tak wybrany rzecznik ma zachować walory, o których mowa w Konstytucji RP: niezawisłość, niezależność od innych organów państwowych i apolityczność? To, że obecnie urzędujący Rzecznik nie jest związany z obozem rządzącym, oraz to, że wybór jego następcy spośród osób związanych z obozem rządzącym napotyka zasadnicze trudności, jest dziełem przypadku, chwilowego stanu układu politycznego, a nie efektem rozwiązań systemowych. Ich rezultatem jest natomiast zgłoszenie w najnowszym rozdaniu kandydatur posiadających oczywiste konotacje polityczno-światopoglądowe. Powołanie RPO jest bowiem traktowane nie jako instrument wsparcia obywateli, ale jako narzędzie uzyskania korzyści dla partii politycznych. Retorycznym pozostaje więc pytanie, czy taka sytuacja sprzyja budowie moralnej siły ombudsmana.

Ombudsmanem być każdy może

.Znacznie rzadziej zwraca się uwagę na inne zjawisko, które wybitnie osłabia autorytet RPO. Można by je nazwać masową proliferacją ombudsmanów. Polski urząd Rzecznika Praw Obywatelskich powstał jeszcze w 1987 r. Jego istnienie potwierdziła konstytucja z 1997 r., która (obok RPO) ustanowiła drugiego ombudsmana, czyli Rzecznika Praw Dziecka, przy czym całą regulację jego statusu powierzono ustawie, większość parlamentarna może nim więc dowolnie manipulować.

A później już poszło. „Rzecznicy praw” zaczęli mnożyć się jak grzyby po deszczu. Na mocy ustaw, rozporządzeń, statutów. Tytułem przykładu można wymienić: Rzecznika Finansowego (dawniej: Ubezpieczonych), Rzecznika Konsumentów, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Żołnierza, Rzecznika Praw Pacjenta i – odrębnego – Rzecznika Praw Pacjenta Szpitala Psychiatrycznego. Dla równowagi jest też Rzecznik Praw Lekarza i Rzecznik Praw Diagnosty, powołano Rzecznika Praw Pasażerów, który zajmuje się wyłącznie problemami w komunikacji lotniczej, ale utworzono także osobny urząd – a jakże – Rzecznika Praw Pasażera Kolei.

W dziedzinach edukacji i szkolnictwa wyższego rzecznicy pączkują stadami: Rzecznik Praw Doktoranta, Rzecznik Praw Studenta i Doktoranta, Rzecznik Praw Akademickich, Rzecznik Praw i Wartości Akademickich, Rzecznik Praw Ucznia, Rzecznik Praw Ucznia i Słuchacza, Rzecznik Praw Rodziców. W latach 2011–2018 istniał nawet urząd Rzecznika Praw Absolwenta, choć konia z rzędem temu, kto wskaże, w jakim akcie normatywnym takie prawa były uregulowane. Każdy z tych rzeczników ma własną siedzibę, zespół pomocników, budżet na działalność. I każdy z nich ma zdecydowanie mniejszy zakres uprawnień niż RPO. Odium bezsilności tych quasi-ombudsmanów siłą rzeczy rzutuje też na postrzeganie znaczenia instytucji ombudsmana in genere.

Co dalej?

.Podnoszony jest coraz częściej postulat, że środkiem zaradczym na wszystkie bolączki ombudsmana mogłoby być wybieranie RPO w wyborach powszechnych. Wydaje się to równie magicznym myśleniem, co obsesja niektórych polityków na tle okręgów jednomandatowych. Jeżeli RPO byłby wybierany w systemie powszechnym, to jak można uniknąć wyłączenia go z machiny nacisków i bieżących preferencji politycznych? Rozwiązanie problemu tkwi raczej w systemie wyłaniania kandydatów. W systemie obecnym okazuje się, że ustawowe kryterium „wyróżniania się wiedzą prawniczą” może spełniać np. naukowiec politolog.

Drugą kwestią do uporządkowania jest ukrócenie tworzenia quasi-ombudsmanów, niemających ani odpowiedniej pozycji ustrojowej, ani właściwych kompetencji, ani autorytetu. Mile widziane byłoby także pewne wzmocnienie kompetencji RPO (np. poszerzenie jego roli w procesach legislacyjnych), tak aby organy władzy publicznej zmuszone były do większego liczenia się z jego opinią.

Paweł Chmielnicki

Materiał chroniony prawem autorskim. Dalsze rozpowszechnianie wyłącznie za zgodą wydawcy. 18 stycznia 2021
Fot. Krzysztof Żuczkowskii / Forum

Magazyn idei "Wszystko Co Najważniejsze" oczekuje na Państwa w EMPIKach w całym kraju, w Księgarni Polskiej w Paryżu na Saint-Germain, naprawdę dobrych księgarniach w Polsce i ośrodkach polonijnych, a także w miejscach najważniejszych debat, dyskusji, kongresów i miejscach wykuwania idei.

Aktualne oraz wcześniejsze wydania dostępne są także wysyłkowo.

zamawiam