Samorządowa Polska wpadła w korkociąg

Nagle w samorządach wyrosło grono swoistych „mandarynów”, uznających, że władza lokalna może być absolutna i nie liczyć się z interesami partyjnymi – pisze Bogdan ZDROJEWSKI

.W 1990 r. weszła w życie ustawa samorządowa, jedna z najważniejszych (i najbardziej udanych) reform wprowadzonych w Polsce po transformacji ustrojowej. Jednak dziś, 35 lat po jej wprowadzeniu, widać wyraźny kryzys w funkcjonowaniu samorządów. Składa się on z kilku elementów, w dużej mierze niepowiązanych ze sobą. Część z nich ma charakter obiektywny i zewnętrzny (skutki pandemii, wojna w Ukrainie, negatywny stosunek do administracji samorządowej w czasie rządów PiS), pozostała – zawiniona jest przez samych samorządowców i polityków lokalnych. Warto omówić je oddzielnie.

Zaczęło się od kryzysu legislacyjnego. Samorząd terytorialny po 1989 r. doświadczył kilku reform. Pierwszą była ustawa z marca 1990 r., za pomocą której Jerzy Regulski – główny autor tej ustawy – stworzył samorząd gminny w obecnym kształcie. „Wierzyliśmy, że samorządy staną się istotną siłą polityczną” – wspominał tamten okres Regulski w swojej książce Życie splecione z Historią (wydanej zresztą przez wrocławskie Ossolineum). Z takiego założenia wyrastała cała polska samorządność. Kluczowym elementem było budowanie pewnej autonomii w całym konglomeracie administracji publicznej.

Niestety, już w maju 1990 r., w końcowym etapie pierwszej kampanii wyborczej do samorządu terytorialnego, ujrzała światło dzienne tzw. ustawa kompetencyjna. To wówczas doszło do elementarnej konfrontacji dwóch punktów widzenia i sporu na całą dekadę o stopień oddzielenia władzy samorządowej od państwowej. Punktem kulminacyjnym były rządy Jana Olszewskiego. To wówczas, pod koniec pierwszego półrocza, samorządy zostały dotknięte negatywnymi decyzjami finansowymi i częściowo kompetencyjnymi (np. długi czas oczekiwania na akty wykonawcze do nowego prawa budowlanego). Złagodzenie kursu następowało etapami. Pierwszym z nich był program pilotażowy dla dużych miast, a następnie reforma administracyjna. Nieufność wobec samorządów zmalała, ale nie zniknęła. Charakter „zadań powierzonych” był tego szczególnym dowodem. Skala centralizacji władzy i nieefektywność pozostałości po PRL (podziałów kompetencyjnych) uwidoczniła powódź 1997 r. Gminy z dnia na dzień objęły we władanie kluczowe składniki mienia (wały, rowy melioracyjne, urządzenia hydrotechniczne) należące do kompetencji organów władzy państwowej – bez adekwatnych środków, a czasami także służb.

Nowy podział administracyjny państwa był szansą na solidną naprawę całości administracji publicznej. Kompetencje szczebla podstawowego skorygowano dość sensownie. Podział na nowe województwa, a także konstrukcja nowego szczebla administracji samorządowej, jakim jest gmina, także broni się do dziś, choć nie bez skaz. Reforma powiatowa to w mojej opinii porażka (za duże rozproszenie, kompetencyjny „kosz na śmieci”, znaczne oddalenie od mieszkańców). Zwłaszcza sama liczba stworzonych powiatów do dziś jest najważniejszym źródłem rozmaitych mankamentów.

Przełom wieków to czas rozmaitych korekt i wprowadzenie bezpośrednich wyborów na szczeblu podstawowym. Ograniczono rady gmin, a także dokonano korekt w źródłach finansowania zadań samorządów wszystkich szczebli. Ustabilizowano i wzmocniono władze wykonawcze kosztem władzy uchwałodawczej. Pierwsze doświadczenia tej reformy były prawie wyłącznie pozytywne. Zredukowano konflikty polityczne, poprawiono efektywność zarządzania, a także klarowność kompetencyjną. Przystąpienie Polski do UE otworzyło nowe możliwości inwestycyjne i szybsze tempo nadrabiania zaległości wobec miast Europy Zachodniej. Większość gmin szansę wykorzystało. Mieliśmy dwie dekady ewidentnego postępu. Co więc zawiodło? Gdzie ten punkt zwrotny?

Niestety, kryzys kondycji samorządu AD 2025 ma wiele źródeł, a ich zaistnienie nie jest łatwe do opisania na jednolitej osi czasu.

1.

.Kluczowe elementy sukcesów i porażek wszystkich szczebli samorządu terytorialnego to szacunek, docenienie i warunki pracy urbanistów. To w planach miejscowych należy szukać mądrości władz i odnajdywać szacunek wobec społeczności lokalnej.

Niestety, ustawodawstwo dotyczące obowiązków gmin w zakresie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy zmieniało się za często, nielogicznie i to z wieloma kosztownymi mankamentami. Także stosunek władz lokalnych do pracy urzędników odpowiadających za planowanie przestrzenne podlegał swoistej degradacji (zbyt daleko posunięta instrumentalność). Na dokładkę także prawo budowlane (pozwolenia na budowę, zmiany kompetencyjne dotyczące opieki konserwatorskiej) dokładało kolejne cegiełki mało widocznego, ale kosztownego kryzysu w jakości sprawowania władzy na szczeblu lokalnym.

2.

.Dla władz lokalnych istotny jest pewien dystans do rozmaitych aktywności partii działających na szczeblu centralnym. Jedynie stolice nie mogą wymykać się interesom partii – w całej Europie. To przeważnie miejsce ewentualnych awansów politycznych.

Upartyjnienie samorządu lokalnego powinno mieć granice. W pierwszej dekadzie XXI wieku tak de facto to wyglądało. Oczywiście włodarze gmin mieli swoje sympatie, poglądy polityczne i wsparcie także partii politycznych. Jednak kluczowe były pomysł na gminę, osobowość, dobra komunikacja, a przede wszystkim skupienie się na rozwiązywaniu problemów w konkretnym obszarze. Niestety, dość szybko obie strony zaczęły popełniać błędy. Część włodarzy uznała partie za wcielone zło, a partie oceniły, że nagle wyrosło grono swoistych „mandarynów”, uznających, że władza lokalna może być absolutna i nie liczyć się z interesami partyjnymi.

3.

.Dewastatorem najbardziej druzgocącym jest korupcja polityczna. Silna pozycja wójta, burmistrza, prezydenta i osłabiona funkcja kontrolna rad gmin stały się źródłem odwrócenia ról: władza wykonawcza stała się pryncypałem samych radnych.

Zatrudnianie radnych w rozmaitych spółkach, radach programowych, dopuszczenie ich do partycypowania w projektach grantowych to główne grzechy samorządu lat 2014–2024. Urzędnik gminy nie może być radnym. Niestety, prof. Regulski, prof. Stępień, prof. Kulesza – twórcy naszego ustawodawstwa samorządowego – nie przewidzieli scenariusza odnotowanego w ostatniej dekadzie, czyli nadzwyczajnej interesowności grupy radnych, szukających zarobku w gminie poza przysługującymi im dietami.

4.

.O jakości sprawowanej władzy decydują konkretne osoby – wybrani włodarze, radni, kluczowi urzędnicy.

Wynagrodzenia urzędników, polityków, pracowników rozmaitych instytucji rządowych i samorządowych podlegały rozmaitym perturbacjom. Niemniej jednak od początku XXI wieku to właśnie ta grupa podlegała najmocniej procesom inflacyjnym. Warto porównać wynagrodzenie posła, ministra czy zwłaszcza sekretarza stanu – ze średnią krajową roku, np. 2000 i 2020. Kluczowy jest korpus cywilny – wynagrodzenia w aparacie zaplecza. Wielu działaczy na rozmaitych stanowiskach, w tym samorządowych, uznało swoje wynagrodzenie za nieadekwatne do odpowiedzialności i zaczęło szukać możliwości dorobienia. I nie chodzi tu o margines. Ten zawsze, bez względu na wysokość wynagrodzeń, może się pojawiać. Problem zaczął występować w formie dość powszechnej.

Swoistej korupcji politycznej zaczęły podlegać całe grupy radnych, a władza wykonawcza zaczęła rekompensować sobie „niedostatki wynagrodzenia” na rozmaite, czasami najdziwniejsze sposoby. Z przykrością byliśmy obserwatorami udanych akcji referendalnych odwołujących takich „mandarynów”. Z jeszcze większym niesmakiem odkrywaliśmy powiązania radnych i ich rodzin z rozmaitymi benefitami w obrębie gmin, w których mieli kontrolować władzę wykonawczą. Liczba włodarzy z zarzutami prokuratorskimi zaczęła nam rosnąć. Jakość chętnych do bycia radnymi musiała się obniżyć, zwłaszcza jeśli chodzi o motywacje. Pamiętam dość dobrze skład pierwszej i kolejnej Rady Miejskiej Wrocławia. Było wielu profesorów, speców od miejskiej inżynierii, autorytetów gospodarczych, ale też uznanych architektów, urbanistów. Oni nie potrzebowali dorabiać, a ich wkład w rozwój miasta był nieoceniony.

5.

.„W samorządzie partiokracja coraz częściej zastępuje demokrację” – zwracał na to uwagę prof. Michał Kulesza, współtwórca reformy samorządowej, w wywiadzie dla „Tygodnika Powszechnego”.

Nie jestem zwolennikiem poglądu, że partiom nic do samorządu terytorialnego. Problem tkwi w słabości życia obywatelskiego, słabości samych NGO. Mamy bardzo krótki czas doświadczeń społeczeństwa funkcjonującego w wolnej przestrzeni politycznej. Wciąż uwielbiamy aktywności akcyjne, spontaniczne. Niestety, w obecnych realiach konieczne cechy, te najbardziej pożądane, to: profesjonalizm, rzetelność, adekwatność używanych środków, komunikacja, wiedza, umiejętność przewidywania, wyobraźnia, empatia, docenianie kontekstu i… UCZCIWOŚĆ.

6.

.Samorządy to nie podmioty gospodarcze. Nie powinny prowadzić „biznesu”. Wyjątkiem są jedynie naturalne monopole: oczyszczalnie ścieków, komunikacja zbiorowa, produkcja wody… Czasami ZOO.

Zaczęło się od aquaparków, a kończy pełną własnością klubów sportowych. Samorząd terytorialny tworzy warunki do prowadzenia działalności gospodarczej. Wspiera podmioty w realizacji rozmaitych usług. Działa tam, gdzie nie ma szans na realizację zadań przez podmioty prywatne.

Dziś niestety w wielu, zbyt wielu miejscach konkuruje z podmiotami gospodarczymi, wykorzystując swoją pozycję prawną. Dodatkowym mankamentem obecnej aktywności wielu włodarzy jest „sympatyzowanie” z konkretnymi podmiotami gospodarczymi, pośrednikami, deweloperami i redukowanie bezcennej konkurencji.

7.

.Kryzys w samej komunikacji z mieszkańcami to szczególnie wrażliwy element w aktywnościach wielu samorządów. Prowadzenie własnej rozgłośni radiowej, wydawanie czasopism czy nawet partycypowanie finansowe w lokalnej telewizji to jednak źródło poważnej patologii.

Rzetelność informacji, a także wiarygodność recenzji to szansa na autentyczny sukces. Obiektywne, niezależne media to potencjalne źródło rozmaitych przestróg. Radni i dziennikarze niezwiązani z „ratuszem” to swoisty barometr autentyczności demokracji. W tej materii mamy największy kryzys.

8.

.Samorządy nie mogą zbankrutować, ale mieszkańcy solidnie mogą być dotknięci skutkami nieodpowiedzialnej polityki finansowej. W ostatnich kilkunastu latach zbyt wielu samorządowców zaciągnęło zobowiązania finansowe przekraczające czas kilku kadencji swoich następców. To swoista „budżetowa zbrodnia”. Koszty obsługi lokalnych długów czasami porażają.

Początek Izb Obrachunkowych był obiecujący. Potem nastąpił okres niezwykle dziwnej degradacji i swoistego ubezwłasnowolnienia. Dane dotyczące rozmaitych zobowiązań gmin czasami są trudno dostępne. Absolutoria oparte są na szczątkowych i nie zawsze najbardziej kluczowych elementach. Mieszkańcy oczekujący na kompletne informacje, profesjonalne audyty – mogą czuć się zdezorientowani, a przede wszystkim niedoinformowani. Kryzys w samorządach to także niski stopień partycypacji mieszkańców w pełnej odpowiedzialności za kondycję finansową własnej małej ojczyzny. Procesy rolowania długów, zobowiązań kredytowych, nawet na 30 lat do przodu, to dziś prawie codzienność. Konieczność ustawowych ograniczeń w tej materii to chyba smutna konieczność.

.Podsumowaniem musi być powrót do gospodarki przestrzennej. Ona jest najważniejsza. Tu mieszczą się wszystkie kluczowe kompetencje, ale także odpowiedzialność władz lokalnych za sukces i bezpieczeństwo obywateli. W planach miejscowych ulokowane są cała publiczna komunikacja, kluczowe usługi, a w finale – także ewentualny sukces gospodarczy. W planach miejscowych musi być przestrzeń na obligatoryjne obowiązki gminy (od żłobków, szkół, usług medycznych, przez komunikację publiczną i dobrą infrastrukturę drogową, po nekropolie). To urbaniści i architekci powinni przesądzać o lokalizacji centrów kultury, terenach zielonych, a także – wspólnie ze służbami konserwatorskimi – o jakości, skali i obszarach niezbędnej ochrony dziedzictwa materialnego.

Pomimo dystansu do swoich kadencji (1990–2001) wciąż czuję się samorządowcem. Wszystkie krytyczne opinie wyrażam, by pomóc. Czasami wystarczy refleksja, korekta przepisów, reakcja na zburzone relacje, np. pomiędzy władzą wykonawczą a uchwałodawczą. Niestety, czasami bywa tak, że potrzebna jest ingerencja zewnętrzna. Mam nadzieję, że to swoista ostateczność. Dziś kluczowe jest respektowanie praw mieszkańców do realizacji ich podstawowych potrzeb.

Bogdan Zdrojewski

Tekst ukazał się w nr 70 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [PRENUMERATA: Sklep Idei LINK >>>]. Miesięcznik dostępny także w ebooku „Wszystko co Najważniejsze” [e-booki Wszystko co Najważniejsze w Legimi.pl LINK >>>].