Jak zapobiegać degradacji elity administracyjnej?

Bez zaufania do osób, od których zależą losy narodu, każde państwo staje się sparaliżowane przez konflikty wewnętrzne i niezdolne do podjęcia długookresowych wyzwań. Zapowiadana reforma ENA wiąże się z pytaniami o mechanizmy tworzenia elity administracyjnej, której potrzebuje każde państwo – pisze prof. Aleksander SURDEJ

Wyższe płace poprzez obniżenie podatków, lecz równocześnie więcej tanich lub darmowych usług, więcej opieki i ochrony, a także mniej ingerencji administracyjnej – oczekiwania wobec rządów zdają się przypisywać im nadziemskie zdolności. „Siły nabywczej” dostarczyć można, wypisując czek – tak zrobił prezydent Francji Emmanuel Macron, rozdając, od grudnia 2018 roku, poprzez rozmaite jednorazowe bonusy i nowe socjalne transfery 17 miliardów euro w zamiarze uśmierzenia protestów „żółtych kamizelek”. Lepszych i trwalszych, służących poprawie warunków życia polityk nie tworzy się na kolanie i nie wdraża się, wygłaszając przemówienia, nawet jeśli pełne są literackich odniesień. Potrzebna jest sprawna administracja publiczna, zdolna do zaprojektowania rozwiązań i skutecznego ich wdrożenia. Potrzebne są, innymi słowy, dobre, być może inne kadry!

Wiele społeczeństw zdaje się zazdrościć Francji jakości jej kadr administracyjnych, ich profesjonalizmu i zdolności do nadzorowania złożonych publicznych projektów inwestycyjnych, które przyniosły Francji takie sukcesy przemysłowe, jak elektrownie nuklearne czy szybkie koleje (TGV). Łatwiej jednak być prorokiem w obcym kraju, gdyż we Francji upowszechnia się opinia o słabości wyższych kadr administracyjnych państwa, której przyczynami są sposób jej rekrutacji, kształcenia oraz typowe ścieżki kariery.

Zwięzłą diagnozę stanu wyższych urzędników Francji przedstawił bliski doradca prezydenta Macrona Ismael Emelien, którego zdaniem „[francuska] administracja nie jest dostosowana do współczesnej epoki. Odtwarza ona i podwaja podziały społeczne, zamiast pomagać w ich likwidowaniu. Jest nadmiernie zhierarchizowana, ze szkodą dla podmiotów funkcjonujących w terenie, i nie umie wczuć się w położenie użytkownika jej usług. Potrzebna jest rewolucja kulturalna, gdyż stawka jest olbrzymia” („Le Figaro”, 10 maja 2019 roku).

Niezadowolenie z elity administracyjnej państwa skłoniło obecnego prezydenta Francji do zaproponowania likwidacji lub przynajmniej głębokiej reformy instytucji uosabiającej te kadry – sławnej École nationale d’administration (ENA).

W dyskusji na temat tej instytucji i jej funkcjonowania dominują trzy podstawowe problemy, które wydają się wspólne dla tego typu szkół kadr dla państwa.

Pierwszym jest problem kryteriów rekrutacji. Gdy 9 października 1945 roku z inspiracji de Gaulle’a i jego współpracownika Michela Debré powołano ENA, Francja podnosiła się z upokorzenia czasu wojny. Kapitulacja w 1940 roku, kolaboracyjny reżim Vichy, niesława i dożywotnie więzienie dla marszałka Pétaina, wykonana kara śmierci dla szefa rządu Vichy Pierre’a Lavala – fakty ilustrowały zepsucie państwa. Konieczne było jego odnowienie z oparciem się na nowych kadrach. Starym zarzucano m.in. brak kontaktu ze społeczeństwem, brak ducha służby i postaw demokratycznych.

Pierwszy rocznik słuchaczy ENA liczył 86 osób, przyjętych na podstawie zróżnicowanych kryteriów, rozmaitych ścieżek życiowych (czasami zasług czasu wojny) i edukacyjnych. Znaleźli się w nim przyszli wielokrotni ministrowie Francji: Jacques Duhamel, Yves Guéna i Alain Peyrefitte. Z czasem kryteria przyjęcia zostały zmienione, stały się bardziej „akademickie” i zaczęto przyjmować na podstawie wymagających i wielokrotnych konkursów, prawie że wyłącznie absolwentów najlepszych uczelni francuskich. W rezultacie malała liczba słuchaczy pochodzących z „warstw ludowych” – w pierwszych dekadach funkcjonowania szkoły udział dzieci robotników wśród jej słuchaczy był znacznie wyższy niż obecnie.

Czy jednak ta linia krytyki prowadzić ma do rezygnacji z kryteriów merytokratycznych (jakości przygotowania kandydata), do dyskryminacji pozytywnej, wprowadzania kwot dla studentów pochodzących z wszystkich warstw społecznych? Skład społeczny słuchaczy ENA, twierdzą zwolennicy merytokracji i przygotowywania kadr administracyjnych wysokiej jakości, nie musi odzwierciedlać różnorodności społecznej – funkcje przedstawicielskie pełni bowiem parlament. W trosce o demokratyzację „dostępu do ENA”, argumentują, preferowaną drogą powinna być poprawa stopnia przygotowania wszystkich kandydatów, może przez specjalne kursy, może poprzez rok studiów wstępnych.

Drugim problemem jest zawartość programu i kursów. Do ENA trafiają osoby, które już skończyły jakieś studia, a często krócej lub dłużej pracowały. Część programu realizowana jest przez staże. W części kursowej ważne jest jednak, aby zajęcia ze słuchaczami nie były nadmiernym powtórzeniem znanych treści lub ćwiczeniami pamięci. Wielu absolwentom ENA zarzuca się nadmierny, chociaż z natury kartezjański, więc francuski, racjonalizm i technokratyzm oraz przesadne probiznesowe i „projektowe” podejście do pracy administracji. Krytycy dostrzegają brak empatii i, szerzej, tego, co powinniśmy nazwać etyką państwową. Zauważają, że to nie biegłość w księgowości czy analizie finansowej czyni z dowolnego specjalisty dobrego wysokiego urzędnika państwowego, lecz wysoka świadomość moralna i poczucie silnego związku z własnym narodem. Przypominają słowa, które wypowiedział twórca ENA – Michel Debré: „Kształcenie – nie wolno o tym zapominać – ma również wymiar moralny. Nie jest zadaniem ENA udział w polityce ani narzucanie jakiejś doktryny. Szkoła powinna jednak wpoić przyszłym funkcjonariuszom poczucie racji stanu, sprawić, że zrozumieją odpowiedzialność administracji, rozsmakują się w wielkości i zaakceptują służebność zawodu. Szkoła może uczynić więcej. Dzięki wysiłkowi najlepszych profesorów, poprzez powołania na przykład wielkich postaci przeszłości, powinna dać swoim uczniom kilka cech dominujących: poczucie człowieczeństwa, które przenika życie w każdych okolicznościach; poczucie decyzyjności, które pozwala, po rozważeniu ryzyk, podjąć decyzję; wyobraźnię, która nie uchyla się przed śmiałością i wielkością. Co więcej, założyciele pierwszej [stworzonej we Francji w 1848 roku przez Ministra Edukacji Publicznej Lazara Carnota szkoły administracji – istniała ona zaledwie rok – przyp. A.S.] szkoły administracji oczekiwali wiele od ducha, który ożywia uczniów. Mieli rację i warto dzisiaj [w roku 1945 – roku założenia ENA – przyp. AS], w przededniu okresu, w którym obowiązki służby państwu będą cięższe niż kiedykolwiek, odnowić ducha republikańskiego roku 1848, w którym wartości moralne były nauczane i rozumiane. Niektórzy dziwią się temu przypomnieniu. Obawiają się odwrotnej strony medalu: ducha kastowości, który zniekształciłby administrację. Ich osąd jest powierzchowny. Różnorodność kanałów rekrutacji do szkoły, dojrzałość już osiągnięta przez większość uczniów, zamiar włączania ich, poprzez różnorodne staże, w trudne sytuacje życiowe, sprawią, że szkoła przestanie być hermetyczną kaplicą…”.

Trzecim problemem jest istnienie uprzywilejowanej drogi kariery dla absolwentów ENA. Chociaż, jak wskazują dane, obecnie jest jedynie 2,5 proc. byłych absolwentów ENA w administracji publicznej (do tej pory uczelnię ukończyło 11 tysięcy osób), to prawdą jest, że absolwenci szkoły „szybką ścieżką” trafiają na wysokie stanowiska w Trybunale Obrachunkowym (Cour des comptes), w Trybunale Konstytucyjnym czy Ministerstwie Finansów. Co więcej, trzech spośród czterech żyjących prezydentów Francji to absolwenci ENA (są nimi Valéry Giscard d’Estaing, François Hollande i Emmanuel Macron, w szkole tej nie studiował Nicolas Sarkozy). Krytycy zadają pytanie, czy absolwenci ENA nie uzyskują nadmiernych przywilejów bez poświęcenia i odpowiedzialności, czy nie są przeniknięci poczuciem nieuzasadnionej wyjątkowości, elitaryzmem i czy nie stworzyli powiązań quasi-kastowych, przechodząc z administracji do biznesu i z powrotem.

Wobec złożoności problemów społecznych i gospodarczych trudno jest bronić istnienia jednej ścieżki do wysokich stanowisk państwowych – w administracji potrzebne są, twierdzą krytycy ENA, osoby o różnych doświadczeniach zawodowych i życiowych. Przyznają jednak, że do administracji nie wstępuje się w biegu, na kilka godzin. Administracja działa w przestrzeni procedur i przepisów, które muszą być respektowane – nie powinny jednak być usprawiedliwieniem braku woli zmieniania rzeczywistości, słabości charakteru czy lenistwa intelektualnego.

Dyskusja francuska uświadamia, że kraj ten, a także inne państwa muszą na nowo przemyśleć kryteria i warunki zatrudnienia w administracji: jaki powinien być ów nowy miks pomiędzy zatrudnieniem w administracji „na całe życie” (selekcja zaraz po studiach lub po krótkim okresie pracy, dobrze określona ścieżka kariery i wysokie gwarancje bezpieczeństwa zatrudnienia) a karierami krótszymi, pojawianiem się w administracji osób z zewnątrz, specjalistów do wykonania pewnych zadań (zatrudnionych na czas określony). Obu kategoriom zatrudnionych powinno jednak przyświecać poczucie służby i odpowiedzialności za długookresowe losy wspólnoty narodowej. Bez niej wysokie kadry urzędnicze nie będą budziły zaufania.

.Bez zaufania do osób, od których zależą losy narodu, każde państwo staje się sparaliżowane przez konflikty wewnętrzne i niezdolne do podjęcia długookresowych wyzwań. Zapowiadana reforma ENA wiąże się z pytaniami o mechanizmy tworzenia elity administracyjnej, której potrzebuje każde państwo.

Aleksander Surdej