Pomiędzy latami 2018 a 2021 rząd i centralne urzędy Francji dwukrotnie zwiększyły wydatki na zakup usług doradczych od zewnętrznych dostawców – pisze prof. Aleksander SURDEJ
To wnioski z opublikowanego przez francuski Senat w marcu 2022 roku Raport na temat rosnącej roli firm doradczych w tworzeniu polityk publicznych – raport Senatu Francji nr 578/2022 pod kierunkiem Arnauda Bazina.
Koszty zewnętrznych usług doradczych obciążyły podatnika w 2021 roku kwotą 893,9 miliona euro – co stanowi 0,3 proc. całkowitych wydatków na wynagradzanie prawie pięciu milionów pracowników państwowych mających status funkcjonariuszy. Autorzy raportu przyznają, że znaczna część tak szybkiego wzrostu wydatków wynika z intensyfikacji prac na rzecz cyfryzacji administracji i dostępu do usług publicznych. Jednakże połowa tej kwoty wydana została na to, co raport określa mianem „usług doradczych o silnym strategicznym komponencie”, czyli takich, które zewnętrznym podmiotom powinny być powierzane z największą ostrożnością. Wśród wymienionych w raporcie kontrowersyjnych zleceń usług zewnętrznych znaleźć można przykładowo doradztwo w obszarze reorganizacji usług zdrowotnych dla armii francuskiej. Stawiane są pytania o to, czy tego typu usługi doradcze powinny być dziełem prywatnych firm konsultingowych.
Wśród najważniejszych dostawców strategicznych usług doradczych dla rządu Francji czołową rolę odgrywają amerykańskie firmy konsultingowe, takie jak McKinsey, Accenture, Capgemini, EY, Deloitte czy BCG. We Francji zatrudniają one oczywiście głównie francuskich obywateli, absolwentów ENA czy Science Po i często równocześnie byłych wysokich urzędników państwowych, ale komentatorzy od razu pytają, czy uzyskiwane przez nie dane z francuskich urzędów są bezpieczne, skoro przechowuje się je w amerykańskiej chmurze. Dociekali też, czy firmy te płacą we Francji podatki.
Chociaż firma McKinsey ma zaledwie 1 proc. udziału w wydatkach konsultingowych rządu Francji, na jej prace doradcze skierowana jest szczególna uwaga, gdyż wielu jej pracowników ochotniczo było zaangażowanych w 2017 roku w kampanię prezydencką późniejszego zwycięzcy wyborów. Ułatwia to podejrzenia o to, że zlecenia konsultingowe stały się częścią wyszukanego systemu nagradzania za dawne przysługi.
Oczekiwać można, że przywoływanie stawek konsultingowych McKinsey, wynoszących przeciętnie 2000 euro za jeden dzień pracy konsultanta, stanie się głośnym argumentem pomiędzy pierwszą a drugą turą wyborów prezydenckich. W szerszym tle kwestia nie jest prosta i powinna skłaniać do poważnej, ponadkampanijnej refleksji. Żadna administracja publiczna nie zatrudnia wystarczającej liczby specjalistów, aby rozwiązać problemy, które napotyka projektowanie i wdrażanie polityk publicznych.
Nikt nie oczekuje, że wśród pracowników służby cywilnej będą najwybitniejsi specjaliści od szyfrowania informacji czy bezpieczeństwa systemów informatycznych. Za zlecaniem doradztwa na zewnątrz przemawia wielka zdolność mobilizacji do wykonania w krótkim czasie złożonych zadań – firmy zewnętrzne są w stanie w ciągu jednego tygodnia, sięgając po dane ze swoich międzynarodowych oddziałów, przygotować nawet trzystustronicowe rzetelne raporty.
Argumenty związane z techniczną specjalizacją i szybkością realizacji nie podważają racji stwierdzenia, że wiele zamawianych przez rząd Francji ekspertyz dotyczyło spraw, których analiza powinna być podejmowana przez pracowników ministerstw, a jeśli nie jest, to niestety źle to świadczy o ich wiedzy i motywacji do pracy. Może zatem współcześni urzędnicy powinni być bardziej samodzielnymi badaczami niż ludzką wersją automatów do przekładania dokumentów czy przesyłania e-maili. Czy otrzymują takie przygotowanie? Czy umieją spożytkować wyniki prac doradczych?
Wykorzystujący pochodzące z raportu informacje komentatorzy zwracają uwagę na możliwość zachwiania we Francji relacji pomiędzy instytucjami publicznymi a firmami w procesie tworzenia polityk publicznych. Pytają o użyteczność opłacanych ze środków publicznych centrów uniwersyteckich, które powinny być w stanie znacznie taniej lub nawet za darmo dostarczyć niektóre ekspertyzy. Zwracają uwagę na to, że w istocie podatnik obciążany jest podwójnie: raz, finansując instytucje badawcze o niskiej publicznej użyteczności, a drugi raz, płacąc za zewnętrzne usługi doradcze. Fakt, że państwo hojnie wynagradza zewnętrznych konsultantów, zniechęca pracowników ministerstw, którzy jeśli podejmują się podobnych zadań, wynagradzani są co najwyżej dobrym słowem.
We francuskiej dyskusji zwraca się również uwagę na „wahadłowy transfer” pomiędzy firmami doradczymi a urzędami państwowymi: tworzy on nieformalne powiązania pomiędzy osobami i instytucjami i utrudnia konkurowanie jakością świadczonych usług. Wprawdzie teoretycznie każde zamówienie o wyższych kosztach przeprowadzane jest w warunkach konkurencji ofert, w praktyce jednak rozstrzygnięcia faworyzują podmioty zasiedziałe lub dysponujące olbrzymią siłą marki. Autorzy raportu stwierdzają, że odwoływanie się do zewnętrznych ekspertyz jest ułatwiane przez istnienie „umów ramowych” (accords-cadres), które dają do dyspozycji ministerstw listę firm doradczych, z których usług ministerstwa mogą w ułatwionym trybie korzystać. W takich warunkach zlecanie zadań zewnętrznym konsultantom staje się rodzajem administracyjnego odruchu bezwarunkowego, uzasadnianego techniczną naturą zadania lub koniecznością przeprowadzenia porównań międzynarodowych (benchmarks).
Oddziaływanie przez siłę marki może sugerować, że zamawiającym nie chodzi o staranną analizę złożonych kwestii, ale o swoisty „transfer wiarygodności”, o oddziaływanie symboliczne i komunikacyjne. Zewnętrzni konsultanci o znanych markach uprawdopodabniają słuszność wcześniej podjętych decyzji (podpierają się nimi, tak jak wielu politykom zdarza się podpierać wybiórczymi danymi statystycznymi!), a ich arkusze kalkulacyjne służą do tworzenia wrażenia proceduralnej staranności w przygotowywaniu decyzji. „To nie zewnętrzni konsultanci podejmują ostateczną decyzję” – tłumaczą w odpowiedzi na krytykę przedstawiciele francuskiego rządu. Zauważa się, że wraz z zewnętrznymi konsultantami wkracza do urzędów publicznych kultura technokracji, a zanika postawa służby publicznej. Dzieje się tak, gdyż podejście technokratyczne pokazuje swoją wyższość w rozwiązywaniu problemów bieżących, podczas gdy etos służby publicznej przynosi instytucjom publicznym trudniej mierzalną wartość pozytywnego ukierunkowywania działań państwa i zachowań obywateli w dłuższym horyzoncie czasowym.
Pod ostrzałem krytyki rząd Francji zdecydował, że wydatki na zewnętrzne usługi doradcze zostaną w 2022 roku zmniejszone o co najmniej 15 proc., a w przypadku każdej decyzji o zleceniu usługi na zewnątrz zostanie ona poprzedzona weryfikacją dostępności ekspertyzy wewnętrznej. Rząd Francji zdecydował również o zmniejszeniu arbitralności poszczególnych zamówień doradczych: od 2022 roku decyzja każdego ministra o zamówieniu usługi doradczej o wartości przekraczającej 500 tys. euro będzie musiała być sygnowana przez kolegium złożone z kilku ministrów. Rząd Francji chce również utworzyć wewnętrzne centrum analiz strategicznych, które na serio podejmie własną analizę ważnych problemów kraju.
.Nietrudno dostrzec, że „jakość” wiedzy wykorzystywanej w politykach publicznych jest kluczową kwestią wpływającą na ich efektywność. Jasne jest, że rządy sięgają po różne źródła rzetelnej wiedzy: krajowe i międzynarodowe. Jaki jest publiczny pożytek z rozrośniętej administracji, jeśli nie jest ona zdolna do tworzenia wiedzy lub przynajmniej jej identyfikacji i agregacji?
Aleksander Surdej
