
Europejskie i krajowe rządy prawa
Należy oczekiwać, że władze Unii zechcą zdecydować, jak uniknąć występowania w dwóch rolach jednocześnie: jako strony w sporze i jako instancji nadrzędnej zachowującej neutralność wobec skonfliktowanych stron – pisze prof. Jacek HOŁÓWKA
.Zygmunt Balicki był prawdopodobnie najciekawszym filozofem polityki polskiego pochodzenia. Żył w latach 1858–1916, studiował nauki społeczne w Petersburgu, Zurychu i Genewie. W latach osiemdziesiątych XIX wieku założył w Krakowie Związek Młodzieży Polskiej „Zet”, który dziesięć lat później wszedł w skład Stronnictwa Narodowo-Demokratycznego. Balicki stał się jednym z twórców programu nowej partii, ale czymś osobnym od tego programu były jego osobiste poglądy, które cechował polityczny idealizm, może nienadający się do praktycznego zastosowania, ale inspirujący.
Balicki wierzył, że można zaprowadzić „rządy bezpośrednie” w dużych współczesnych społeczeństwach. Co rozumiał przez taki sposób sprawowania władzy? Były to rządy dbające o dobro każdego obywatela, wykluczające mechanizm reprezentacji, czyli rezygnujące z głównej i powszechnie chwalonej funkcji parlamentu. Polityka miała być zgodna z oczekiwaniami każdego, może nieco zreformowanego obywatela, a nie tylko z wolą większości – domagał się Balicki – i wyprowadzał analogie ze sposobu rządzenia przyjętego w tradycyjnych, niewielkich społeczeństwach albo ze stylu życia dużych, dobrze funkcjonujących rodzin.
Wydawało mu się niezwykle korzystnym politycznie rozwiązaniem, jeśli pewni ludzie spokrewnieni ze sobą lub zaprzyjaźnieni dbają o wspólną przyszłość. Przypominał, że wielkie rody mają wypracowany przez lata nawyk wspólnego planowania. Potrafią czerpać siłę i satysfakcję ze swej solidarnej roli w polityce lub społeczeństwie. W dobrze funkcjonującej rodzinie nikt nie wykorzystuje krewniaków dla zdobycia osobistych korzyści, nikt bezcelowo z nimi nie rywalizuje. Każdy dobrowolnie przyłącza się do etosu wzajemnego wsparcia i szacunku. Nie angażuje się w rujnujące procesy o spadek ani w międzypokoleniowe zawiści. Wszyscy jednomyślnie podtrzymują legendę na temat wielkich protoplastów i pozwalają, by dominujące plany na przyszłość były kształtowane przez osoby cieszące się trwałym, niepodważalnym autorytetem. Podobnie żyć może całe społeczeństwo – uważał Balicki.
Wystarczy, by osoby energiczne i ambitne zechciały pohamować swą skłonność do dominacji i umiały ukrócić ekspansywny sposób bycia. W kwitnącym społeczeństwie indywidualizm nie jest powszechnie wychwalaną doktryną, ponieważ wszyscy od dzieciństwa uczą się tam dzielić obowiązkami, ćwiczą się w odpowiedzialności i zapobiegliwości, czerpią dumę ze swej zbiorowej tożsamości. Nie nasilają rywalizacji z kuzynostwem, lecz utrzymują z nimi przyjazne kontakty.
Gdy taki etos rozszerzy się na całe społeczeństwo, pojawiają się nastroje konserwatywne i komunitariańskie. Pojawia się silny sentyment patriotyczny, który sprawia, że cała społeczność dba o swe dobre imię, szuka wysokich celów, akceptuje śmiały, choć trudny w realizacji idealizm społeczny. Powstaje taka wersja życia politycznego, przy której relacje międzyludzkie kształtowane są przez mądrych mężczyzn i mądre kobiety – osoby niemłode, łagodne, wrażliwe, domyślne, doświadczone i przewidujące. Tak rodzą się standardy i oczekiwania, których nie może zaspokoić parlamentarna demokracja poprzestająca na zliczaniu głosów, uprawniająca dowolną większość do rządzenia, nawet jeśli ludzi przy sterze władzy nic wewnętrznie nie łączy.
Balicki przypomina, że skłonność do wspólnotowego sterowania społecznym losem objawiają tradycyjne społeczeństwa Dalekiego Wschodu, wielkie klany na Południu Stanów Zjednoczonych, mieszkańcy dostatnich osad w Szwajcarii. Pierwsi ufają starcom i mędrcom, wierzą, że w polityce, tak jak w naturze, przyszłość niewiele się różni od przeszłości. Drudzy są inspirowani przez ducha indywidualizmu, bo kochają niezależność, przedsiębiorczość i rynkową konkurencję, ale jednocześnie wspierają się nawzajem w obrębie jednolitych zbiorowościach zawodowych lub produkcyjnych – wśród właścicieli plantacji lub szefów firm przemysłowych. Natomiast Szwajcarzy kultywują lokalną tradycję dorocznych spotkań przy jakimś starym dębie, by uchwalić plan działania na następny rok: budowę dróg, prowadzenie szkoły, wybór nowego pastora, umocnienie rzeki, postawienie mostu. Podjęte decyzje nie są sabotowane przez nikogo. Opinie ludzi dojrzałych nie są ośmieszane przez młodych, paternalistyczny nadzór nie wywołuje protestów, tradycji nie wypiera upodobanie do krzykliwej tandety. Jest to jednak zanikający styl życia – przyznaje Balicki – i jak każdy konserwatysta, ubolewa nad rosnącym upodobaniem do rządów sprawowanych przez przypadkową większość, niezdolną do wyboru trwałych celów, troszczącą się jedynie o aktualną dominację.
Przeciwnicy Balickiego zwykle twierdzą, że społeczny autorytet jest nieskuteczny w praktyce, ponieważ trwałych standardów nie ma, wspólne cele są pobożnym złudzeniem, patriotyzm mitem bez blasku. Miękka władza oparta na empatii, zdolna do uwzględnienia wszystkich społecznie aprobowanych pragnień, to urojenie politycznych utopistów. Empatia nie ma zastosowania w polityce. Liczą się tylko interesy.
Balicki z pewnością nie bagatelizowałby tych obaw. Ale choć nie dożył masowych rewolucji w Rosji, przerażała go perspektywa rządów sprawowanych przez niezorganizowaną i żądającą radykalnych zmian większość. Domagał się proporcjonalnej reprezentacji w parlamencie, ale także umiaru i uczciwości podczas parlamentarnych obrad. Społeczeństwem powinna rządzić nie siła, tylko rozum; nie przewaga wynikająca z liczebności lub z bogactwa, tylko wizja zharmonizowanych działań, do których można przekonać ludzi rozważnych, przewidujących i bezstronnych. Jego koncepcja cnoty politycznej opierała się na filozofii Arystotelesa, a nie Monteskiusza. Nie musimy więc zakładać, że Balicki był utopistą. Był lekko wizjonerskim, ale trzeźwym i socjotechnicznie świetnie zorientowanym filozofem polityki.
Czy ktokolwiek w późniejszych czasach myślał podobnie jak on? Bez wątpienia tak. Podobne nadzieje kierowały na przykład twórcami Wspólnoty Węgla i Stali. Oni w żadnym razie nie próbowali zawiązać spisku mającego na celu zawładnięcie gospodarką europejską. Kierowała nimi idea uczciwie wypracowanej wspólnej korzyści. Byli idealistami dążącymi do uwolnienia potencjału gospodarczego kilku wiodących państw w Europie. Nie kosztem innych społeczeństw, tylko przez coraz lepsze wykorzystanie własnego potencjału.
Ten projekt miał pokazać, że główni producenci węgla i stali nie muszą konkurować między sobą, nie muszą chronić się zaporowymi cłami, podbijać cen produktów i w efekcie obniżać globalny poziom wykorzystania łącznych zdolności produkcyjnych. Unia Europejska rozpoczęła swą działalność od podobnych idei. Od uwolnienia rynku i spełnienia powszechnych oczekiwań dotyczących wolności ekonomicznej i wyższego dobrobytu. To był idealizm w stylu Balickiego realizowany środkami technicznymi i politycznymi.
W teorii Unia Europejska działa do dziś wedle tych zasad. Skąd więc – musimy zapytać – niezadowolenie Greków i Portugalczyków, konflikty z Polską i Węgrami, brexit? Widzę trzy główne powody napięć i nieporozumień na linii UE – kraje członkowskie:
1. nie stworzono wystarczających podstaw prawnych, które by pozwoliły na powszechne wprowadzenie rządów prawa,
2. przyjęto taki sposób działania instytucji UE, który intensyfikuje konflikty między dążeniami instytucji unijnych i dążeniami legalnie działających instytucji w państwach członkowskich,
3. praktykuje się nieformalną cenzurę dla zrealizowania programu pedagogicznego w stosunku do państw członkowskich uznanych za cywilizacyjnie zacofane.
Rozwińmy te punkty. Pierwszy – czy działające obecnie instytucje unijne mają właściwe podstawy prawne? Z pozoru tak. Agendy UE zatrudniają niezliczonych prawników, którzy dla swych decyzji zawsze znajdują jakieś uzasadnienie w nadrzędnych aktach prawnych. O jurydyczną poprawność ich działań nie trzeba się martwić. Istotny problem tkwi gdzie indziej. Dotyczy tego, czy akty prawne składające się na politykę całości w stosunku do swych części są wiarygodne i konsekwentne. Obawiam się, że nie.
Unia Europejska nie jest państwem i nie ma własnej konstytucji. Czyli nie ma ustawy zasadniczej, która mogłaby służyć za podstawę orzeczeń niższej rangi. Co powinniśmy o tym myśleć? Czy dobrze jest, tak jak jest, czy byłoby lepiej, gdyby UE przeforsowała jakąś wspólną konstytucję? Zwolennicy konstytucjonalizmu uważają, że tak, że każde prawo musi się opierać na ustawie zasadniczej i tworzyć wraz z nią niesprzeczny system. Tak uczył Hans Kelsen, twórca normatywizmu prawnego. Natomiast zwolennicy arbitrażu uważają, że można się obejść bez konstytucji, jeśli tylko partnerzy potrafią pertraktować ze sobą rzeczowo i pokojowo oraz postanowią ściśle trzymać się jasno sformułowanych zobowiązań. Która z tych koncepcji jest lepsza dla UE? To jest oczywiście bardzo kontrowersyjna sprawa, ale pewne jej aspekty wydają się dość jasne.
Konstytucjonalizm to swojego rodzaju zamknięty system normatywny, w którym przepisy szczegółowe dają się dedukcyjnie wywieść z ogólnych założeń wyjściowych. Taki system działa sprawnie, niezależnie od tego, gdzie jest stosowany – choćby na Księżycu. Można przy jego użyciu wyprodukować niezliczone konkretne decyzje prawne, nie dbając o ich zastosowanie, jeśli tylko się pamięta, by terminy opisowe użyte w konkretnych decyzjach i sytuacje wspomniane w tych decyzjach pozostawały w zgodzie z uznanymi uszczegółowieniami terminów użytych w konstytucji. Dowolną konstytucję sformułowaną jako akt najwyższego rzędu można odnieść do dowolnego państwa, jeśli tylko ustalimy, jakie podmioty występują w tym państwie i jakie konflikty mogą się pojawić między nimi. Stanisław Lem pisał kiedyś z rozbawieniem, że wysiłek prawników pracujących w takim państwie będzie przypominać pracę szalonego krawca, który szyje nie tylko garnitury dla mężczyzn i dla kobiet, ale także inne ubiory dla postaci zupełnie nieprzypominających człowieka i najprawdopodobniej nieistniejących.
W każdym razie konstytucjonalizm jest teorią w wysokim stopniu idealną, powierzchownie tylko zależną od empirycznych okoliczności. Czasem się twierdzi, że to dobrze. Być może. Tylko trzeba pamiętać, że konstytucjonalizm zachowuje swe zalety jedynie pod warunkiem, że przyjęta konstytucja nie budzi normatywnych zastrzeżeń, czyli bezbłędnie wybiera najwyższe normy – wolność, autonomię, uprawnienia obywatelskie, obowiązek służenia państwu w jakimś zakresie, tolerancję religijną, opiekę nad dziećmi, chorymi, niezaradnymi. Jednak to, jaką konkretną formę mają przybrać te ideały, nie jest bynajmniej oczywiste i dyskusja na ten temat łatwo przeradza się w niemającą końca debatę programową. Tak jak w idealizmie Balickiego.
Pojawiają się też inne problemy. Nie można przyjąć jednocześnie dwóch różnych konstytucji – unijnej i krajowej – ponieważ wtedy wszelkim konfliktom nie będzie końca. Obowiązująca w UE doktryna, że wprowadzone przez nią prawo ma moc nadrzędną w stosunku do konstytucji państw członkowskich, podważa zasadniczy sens krajowych konstytucji. W jaki sposób Konstytucja RP może pozostać ustawą zasadniczą, jeśli jej ustalenia będzie można podważyć przez postanowienia podjęte w Parlamencie Europejskim? Jak prawo krajowe ma zachować swą wiarygodność, jeśli będzie podlegać ustaleniom dokonywanym przez pewną międzynarodową organizację, choćby najwyższej rangi?
Próby stworzenia konstytucji Unii Europejskiej spełzły zresztą na niczym. Napisano projekt i poddano go pod głosowanie w Rzymie w 2004 r. Wszystkie kraje członkowskie przyjęły treść propozycji, ale jej ważność, czyli moc prawną, miały projektowi nadać krajowe parlamenty. Do liczby tych parlamentów dołączono przez jakiś dziwny traf politycznej niekonsekwencji także Parlament Europejski, który nie wiadomo, kogo reprezentuje i przed kim odpowiada. To ciało chętnie zatwierdziło projekt.
Pozostałe parlamenty zachowały się różnie. Malta, Łotwa i Węgry zagłosowały entuzjastycznie, popierając projekt stosunkiem głosów wyższym niż 10:1. We Francji i w Holandii było odwrotnie – tam traktat konstytucyjny został odrzucony. Sześć krajów (Dania, Polska, Portugalia, Irlandia, Wielka Brytania i Czechy) postanowiły ogłosić referendum, ale nigdy tego nie zrobiły. W ten sposób traktat konstytucyjny umarł śmiercią naturalną. Powstała dziwna próżnia prawna, którą przedstawiciele UE niechętnie komentują. Wydaje się, że w tej sytuacji lepiej całkiem porzucić nawyk interpretowania rządów prawa w kategoriach wprowadzonych przez konstytucjonalizm i zgodzić się, że sprawny system UE opiera się tylko na arbitrażu.
W anglosaskiej teorii prawa rozróżnia się dwa systemy porządkowania norm – przez negotiation (czyli arbitraż) i litigation (czyli odwołanie do obowiązującego prawa). Różnicę określa liczba podmiotów występujących podczas sporu prawnego. W przypadku negotiation występują tylko dwie strony, które bez niczyjej pomocy szukają porozumienia między sobą. Jeśli je znajdą i ujmują w jakąś wersję dwustronnej umowy, to ta umowa staje się podstawą porozumienia i pochodnych przepisów prawa. Takie negocjacje są prowadzone w obrębie „stanu natury”, czyli w sytuacji, gdy bodaj jedyną zasadą obowiązującą a priori jest celebrowana przez Hobbesa norma pacta sunt servanda. Inaczej mówiąc, podczas negocjacji zawsze tworzy się prawo od początku i bez pretensji do nadania mu ogólnej ważności, wykraczającej poza treść przyjętego sformułowania. Prawo wiążące dwustronnie obowiązuje tak, jak postanowią umawiające się strony.
W ten sposób przebiega wiele quasi-prawnych sporów, na przykład porozumienia związane z zagrożeniem wojennym lub z rozliczeniem strat po zakończeniu wojny.
Negocjujące strony nie mają wtedy nad sobą nadrzędnej instancji, do której mogłyby się odwołać, gdyby nie udało im się dojść do zgody. Nie mają też nikogo, kto mógłby bezstronnie orzec, kto ma rację. Normatywne różnice pozostają nierozwiązane. Można się spodziewać, że ten stan rzeczy będzie się pojawiać coraz częściej w sporach prowadzonych w obrębie UE, ponieważ nikt nie potrafi wyjaśnić, w jaki sposób mają być realizowane rządy prawa typu konstytucyjnego w sytuacji, gdy nie ma konstytucji.
By uniknąć dalszych komplikacji, należy też oczekiwać, że władze Unii zechcą zdecydować, jak uniknąć występowania w dwóch rolach jednocześnie: jako strony w sporze i jako instancje nadrzędne zachowujące neutralność wobec skonfliktowanych stron. O kłopotliwości takiej sytuacji świadczy konflikt w Turowie. Wydaje się dość dziwne, że ta sama instytucja ma prawo wyznaczać horrendalne kary finansowe za łamanie prawa w ramach arbitrażu i jedocześnie może negocjować warunki, na których dojdzie do porozumienia między skonfliktowanymi stronami, tak jakby działała w ramach negocjacji arbitrażowych.
Punkt drugi: jak mają być rozwiązywane inne konflikty, te które zachodzą między instytucjami Unii i instytucjami krajów członkowskich? Ten przypadek ilustruje spór o działanie Izby Dyscyplinarnej przy Sądzie Najwyższym RP. Czy w tym sporze zasadniczym problemem są samo istnienie takiej Izby, jej skład, jej uprawnienia, zakres działania, czy zgoła jej nazwa? Przy rozważaniu tych kwestii szeroko debatowano nad tym, czy w Polsce obowiązuje ścisły rozdział kompetencji między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, a także czy taki podział musi obowiązywać. Polemika szybko utonęła w rozważaniach nad tym, w jaki sposób powołuje się sędziów do sądów najwyższych w różnych krajach. Okazało się, że różnie. To ustalenie – rzecz jasna – nikomu się do niczego nie przydało. Zastanawiające jest natomiast, że przy przeglądzie możliwych opcji prześlizgiwano się nad przypadkiem najjaśniejszym, czyli ustaleniami przyjętymi w Stanach Zjednoczonych. Tam rozdział władz został ustalony przez Kongres Stanów Zjednoczonych już podczas jego pierwszej kadencji w 1789 r. Kongres przyjął ustawę The Judiciary Act, która opisuje strukturę federalnego systemu sądów w Stanach Zjednoczonych i powierza rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących sensu norm prawnych Sądowi Najwyższemu. W ten sposób władza ustawodawcza sama dobrowolnie zrezygnowała z rozstrzygania problemów, do których jest nieprzygotowana. Uznano, że wprawdzie władza ustawodawcza może wprowadzić przepisy, jakie uzna za stosowne, ale to władza sądownicza samodzielnie będzie orzekać, czy te przepisy stają się prawem, czy nie. Trudno zgadnąć, do czego się dąży, pomijając to rozwiązanie lub podejmując próby jego poprawienia.
Punkt trzeci: sposób funkcjonowania instytucji Unii Europejskiej pozostaje w gestii specjalistów, którzy niechętnie i bardzo ogólnie informują opinię publiczną o tym, co robią. W Warszawie działa instytucja o nazwie European Council on Foreign Relations (ECFR), która ma własną stronę internetową. Na tej stronie można znaleźć ciekawe artykuły i wnikliwe analizy polityczne. Na przykład na początku lutego 2022 r. ukazał się tam artykuł omawiający konflikt między rządem RP i władzami UE. Autor pisze, że polski rząd „napina mięśnie”, odmawiając wpłaty kary zasądzonej przez Trybunał Sprawiedliwości UE za niedopuszczalny sposób reformowania instytucji prawa w Polsce. Kary gromadzą się z dnia na dzień i przekroczyły już sumę 130 mln euro. Dręczy mnie pytanie – co będzie dalej i kogo właściwie UE chce ukarać, stosując tę karę: aktualny rząd RP czy wszystkich Polaków? Czy ten dług zostanie nam kiedyś umorzony, gdy zmienią się rządy, czy będzie rósł niepowstrzymanie, aż do Polski przyjedzie Komornik Unijny, który pozabiera nam statki, fabryki, pola pszenicy i złowione ryby? Moim zdaniem taki spór zakrawa na jakąś dziecinadę, której się nie da podeprzeć ani konstytucjonalizmem, ani formułą negocjacji w stanie natury. Autor opublikowanej analizy zachował należytą powagę i nie komentował tej żenującej sytuacji. Uzupełnił ją smutnymi refleksjami na temat niewykonalności wymagań dotyczących ochrony klimatu oraz protestów Polski, Węgier i Estonii przeciw wprowadzeniu minimalnego podatku od przedsiębiorstw na poziomie 15 proc.
Czy mimo wszystko okazał się zbyt nieostrożny? Było widoczne, że jest człowiekiem świetnie zorientowanym i inteligentnym; nie chcę podawać jego nazwiska, bo być może podstawiłbym mu nogę. W dwa dni po publikacji artykuł znikł ze strony ecfr.eu. Nie wiem, dlaczego, ale nie przychodzi mi nic innego do głowy niż przypuszczenie, że zadziałała jakaś cenzura. Czyja? Nie mam pojęcia.
.To tyle w sprawie kształtowania polityki informacyjnej i polityki międzypaństwowej w oparciu o sztywne ustalenia prawne i traktatowe w obrębie UE. Jest chyba widoczne, że bez przyjęcia nadrzędnych ustaleń, czy UE stosuje konstytucjonalizm, czy negocjacje w stanie natury, liczba konfliktów i nierozwiązywalnych sporów będzie rosła. Mnie ta sytuacja skłania do wniosku, że współczesnej kulturze politycznej brakuje tej inspiracji, o której pisał rzekomo oderwany od rzeczywistości Zygmunt Balicki. Chyba jednak to nie jemu brakowało konsekwencji w myśleniu.
Jacek Hołówka
Tekst ukazał się w nr 39 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [LINK].