"Upadek państw. Zauważyliśmy, jak wielka to zmiana?"

.Państwo narodowe, podobnie jak jego podstawowy atrybut, jakim jest suwerenność, to kategorie historyczne, a więc zmienne w czasie. Obserwując życie publiczne nie sposób oprzeć się wrażeniu, że większość jego aktorów traktuje państwo w kategoriach jeszcze dziewiętnastowiecznych.

.Na myśl przychodzi klasyczna definicja suwerenności sformułowana przez profesora Ludwika Ehrlicha, który twierdził, że suwerenność oznacza samowładność i całowładność państwa, a zatem model, w którym państwo nie jest poddane żadnej władzy zwierzchniej i sprawuje władzę nad wszystkimi podmiotami i stosunkami mającymi miejsce na jego terytorium. Trudno sobie dzisiaj wyobrazić taką sytuację wobec masowego wręcz przepływu osób, towarów, usług i kapitału przez granice; sprawowanie przez państwo władzy wobec nich staje się co najmniej problematyczne choćby z przyczyn technicznych (np. w przypadku przepływu tzw. wirtualnego kapitału drogą elektroniczną).

Współczesne państwo traci zdolność do organizowania i zawierania w sobie podstawowych elementów życia gospodarczego, politycznego czy społecznego wyłącznie w odniesieniu do zasad wewnętrznych.

Mamy do czynienia z deterytorializacją: reguły ekonomiczne, gospodarcze i polityczne są tworzone i funkcjonują na poziomie ponadnarodowym na zasadzie sieci produkcji środków materialnych, przepływu kapitału, miejsc pracy i przedsięwzięć strategicznych.

W ciągu ostatnich lat świat zdecydowanie przyspieszył. Zmiany są znacznie głębsze niż spektakularne przełomy polityczne, takie jak np. upadek muru berlińskiego czy rozpad ZSRR. Jednak zajęci bieżącą polityką, czy to na szczeblu międzynarodowym, czy krajowym, tych zmian albo nie zauważamy, albo – co gorsza – nie chcemy zauważyć. Spróbujmy zatem określić co się właściwie zmieniło?

.Oto dziewięć tez o państwie współczesnym:

1.

Państwo przestaje być najważniejszym aktorem na arenie międzynarodowej, już utraciło swoją uprzywilejowaną pozycję. Pojawili się znaczący konkurenci zarówno w postaci podmiotów prawa międzynarodowego (organizacje międzynarodowe) czy prawa prywatnego (koncerny transnarodowe), ale też podmioty funkcjonujące nielegalnie (organizacje terrorystyczne, zorganizowane grupy przestępcze). Poszczególne państwa posiadają znikomy (o ile jakikolwiek) wpływ na ich działalność, nie mówiąc już o zdolności do tworzenia samodzielnie obowiązujących reguł postępowania.

 2.

Państwa tracą swoją „nieprzenikliwość”, a więc stają się podatne na różne, także patologiczne oddziaływania i wpływy, pochodzące z zewnętrznych źródeł. W rezultacie tworzone są struktury władzy (np. korporacyjnej), które nie są zbieżne z granicami politycznymi. Wspomniana powyżej deterytorializacja jest zarówno przyczyną, jak i skutkiem osłabienia roli państwa narodowego. Granice polityczne państwa stały się dość umowne; państwa z trudnością panują nad przepływem towarów i osób, nad przepływem idei czy kapitału – nie panują w ogóle.

3. 

Procesy globalizacyjne spowodowały powstanie problemów o charakterze globalnym, to znaczy takich, wobec których pojedyncze państwo jest bezradne i których rozwiązanie wymaga współpracy międzynarodowej.  Zwalczanie międzynarodowej przestępczości i terroryzmu, zmiany klimatyczne, kryzysy gospodarcze, epidemie – to wszystko wymaga współpracy powodującej, że państwa funkcjonują w gęstej sieci współzależności. Procesy globalizacyjne i integracyjne spowodowały, że większość decyzji o charakterze strategicznym zapada na szczeblu ponadnarodowym.

W przypadku państwa członkowskiego Unii Europejskiej posiada ono jedynie ok. 40% kompetencji ustawodawczej, a w materii prawa gospodarczego – ok. 20%.

4.

Postępuje proces autonomizacji organizacji międzynarodowych, które stają się w coraz większym stopniu niezależne od państw członkowskich.  Możemy już np. Unię Europejską nazwać nie tyle organizacją międzynarodową, co ponadnarodową. UE posiada organy całkowicie niezależne w swojej działalności od państw członkowskich (Komisja Europejska i Europejski Trybunał Sprawiedliwości), stanowi prawo obowiązujące nie tylko państwa członkowskie ale i inne podmioty (osoby fizyczne i prawne), co więcej – stanowi je większością głosów, a prawo przez nią stanowione obowiązuje na zasadzie pierwszeństwa wobec prawa krajowego.

5.

Coraz mniej wyraźna staje się granica między tym, co wewnętrzne, a tym, co zewnętrzne. Normy prawa międzynarodowego sięgają w sferę wewnętrzną państw. Klasycznym przykładem takiej sytuacji jest rozwój międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Państwa nie mogą się już skutecznie powoływać na zasadę nieingerencji w sprawy wewnętrzne dla ograniczenia zainteresowania społeczności międzynarodowej stanem przestrzegania praw człowieka w poszczególnych państwach. Obowiązujące prawo międzynarodowe stwarza obywatelom – po wyczerpaniu procedur krajowych – sięgnięcie po środki międzynarodowe (petycje do ciał międzynarodowych, skargi do międzynarodowych organów sądowych).

6.

Państwo coraz częściej występuje w roli podmiotu prawa cywilnego – kontrahenta, a nawet stronę w procesie cywilnym czy arbitrażowym, przy czym drugą stroną jest podmiot niepaństwowy. Praktycznym wyrazem tej tendencji stało się międzynarodowe postępowanie arbitrażowe, które ma rozstrzygnąć zasadność roszczeń spółki Eureko wobec Polski czy też analogiczny spór ze spółką Saarpapier. Pozostaje również faktem, iż radykalne osłabienie regulacyjnej funkcji państwa przewiduje projekt Multilateral Agreement on Investment (MAI) przygotowany w drugiej połowie lat 90. w ramach OECD. Układ ten miał na celu stworzenie ram prawnych dla ochrony bezpośrednich inwestycji zagranicznych i przewidywał m.in. pełną ochronę inwestora przed stratami wynikającymi z napięć społecznych i strajków, wprowadzenie zakazu stawiania przez państwo jakichkolwiek wymagań kadrze kierowniczej  i pracownikom firmy obcej oraz zakaz stawiania przez państwo inwestorowi wymogu spełniania wewnętrznych (krajowych) kryteriów związanych z produkcją, eksportem czy technologiami; inwestor miałby prawo do pozwania przed trybunał arbitrażowy państwa w związku z wprowadzaniem regulacji hamujących osiąganie zysków (np. normy ekologiczne czy ochrona konsumentów) – wygrana inwestora przed arbitrażem oznaczałaby konieczność uchylania wprowadzonych przez państwo regulacji i pokrycie start inwestora. Ujawnienie projektu i jego nagłośnienie w 1997 r. spowodowało silne protesty organizacji pozarządowych i związków zawodowych i projekt – jak dotychczas – formalnie nie został przyjęty.

7.

Państwo coraz częściej dokonuje swoistego outsourcingu swoich funkcji. Prywatyzacji ulega sfera bezpieczeństwa – rosną prywatne policje i firmy ochrony osób i mienia. Problem ten nabiera coraz szerszego wymiaru już choćby z powodu skali zjawiska. Analiza danych dotyczących strat amerykańskich w Afganistanie wskazuje, iż w 2011 r. śmierć poniosło 418 żołnierzy i 430 civil contractors.

W skali światowej na rynkach międzynarodowych operuje kilkaset firm świadczących „usługi militarne”. W czasie wojny o wyzwolenie Kuwejtu w 1991 r. proporcja liczby żołnierzy regularnej armii do cywilnych kontraktorów wynosił 100 do 1, a w trakcie amerykańskiego zaangażowania w Iraku – już 10 do 1.

Firmy takie dysponują ciężkim sprzętem, nierzadko własnej produkcji. Np. „Blackwater” wykorzystuje produkowane przez siebie pojazdy pancerne MRAP (Mine Resistant Ambush Protection) „Grizzly”, ważące 20 ton, odporne na miny – pułapki i improwizowane ładunki wybuchowe,  wytrzymujące ostrzał artyleryjski z dział do kalibru 50.

8.

Państwo wykonując swoje funkcje porzuca swoją służebną rolę i zaczyna kierować się logiką liberalnie rozumianego biznesu. Nigdzie na świecie utrzymywanie linii kolejowych w małych miejscowościach nie jest opłacalne. Czy zatem należy je likwidować? Czy opieka medyczna musi się opłacać, to znaczy – państwo ma na niej zarabiać? Czy usługi pocztowe muszą się opłacać i w związku z tym poczta musi zwalniać listonoszy i zabrać się za handel gazetami, słodyczami i tworzyć bank? Tolerując kilometrowe kolejki?

9.

Państwo w coraz większym stopniu zależy od funkcjonowania podmiotów pozapaństwowych. Dotyczy to także infrastruktury krytycznej, choćby funkcjonowania łączności w postaci sieci komórkowych czy Internetu.

* * *

.Co to oznacza w praktyce? Przed wszystkim to, iż nie można już zakładać, że ośrodkiem efektywnej władzy politycznej jest rząd narodowy, bowiem jedna z cech współczesnego świata jest coraz większa zależność powodzenia i losów narodów od złożonych problemów o charakterze ponadnarodowym. Prawo państwa do sprawowania władzy na określonym terytorium (suwerenność) wcale nie zanika, choć praktyczna natura tego prawa – rzeczywista zdolność państw do sprawowania władzy – zmienia swój charakter. Rodzi się nowy model rządu i rządzenia, który zastępuje tradycyjną koncepcję władzy państwowej jako niepodzielnej, wyłącznej władzy publicznej na określonym obszarze.

Procesy globalizacyjne sprawiają, iż państwo nie jest już w stanie sprawować pełnej kontroli nad wszystkimi podmiotami i relacjami zachodzącymi na podległym sobie terytorium. Nie oznacza to wszakże rewolucji, nowe zasady powstają na drodze ewolucyjnej, częstokroć jako rezultat prób i błędów w rozwiązywaniu problemów ponadnarodowych.

.Jeden z badaczy tego zjawiska, David Held podkreśla istnienie pięciu istotnych odchyleń od klasycznego modelu westfalskiego.

Po pierwsze, jest to osądzenie zbrodniarzy hitlerowskich w Norymberdze na podstawie prawa międzynarodowego, bowiem w ten sposób uznano priorytet zasad międzynarodowych nad suwerennością państwa, które te zasady naruszyło.

Po drugie, to umiędzynarodowienie procesu podejmowania decyzji, co w praktyce oznacza, że państwa dobrowolnie ograniczają swoje prawa do podejmowania decyzji na rzecz dobrowolnie tworzonych instytucji ponadnarodowych.

Po trzecie, za takie odchylenie Held uznaje pojawienie się hegemonicznych mocarstw i międzynarodowych struktur bezpieczeństwa. Jego zdaniem wejście państwa narodowego w globalną strukturę obronną, jaka jest np. NATO, zwiększa wprawdzie jego bezpieczeństwo, które gwarantowane jest zarówno przez siły militarne, jak i potęgę całego sojuszu, ale zarazem zawęża pole manewru w polityce obronnej i zagranicznej, która może być przez to państwo prowadzona, ograniczają ja bowiem wspólne uzgodnienia zawarte w obrębie sojuszu.

Czwartym odchyleniem jest globalizacja kulturowa wpływająca na tożsamość narodową, co związane jest z otwartym dostępem do wcześniej izolowanych wzajemnie części świata. Jak zauważa Wnuk – Lipiński, pod koniec XX wieku przeciętny mieszkaniec globu był lepiej poinformowany o tym, co się dzieje na świecie, niż sto lat wcześniej szef rządu dużego państwa narodowego, dysponujący rozbudowanym aparatem służb wywiadowczych; fakt ten nie może pozostać bez wpływu na poczucie tożsamości ludzi, potęgując poczucie współzależności.

Po piąte wreszcie, odchyleniem od modelu westfalskiego jest gwałtowny rozwój globalnego rynku, który spowodował, że daleko idące ograniczenia w prowadzeniu przez państwa niezależnej polityki ekonomicznej. Radykalnie zmniejszyło to możliwości państwa  w zakresie kontroli własnego rynku, a nawet – jeśli reguły wprowadzone przez państwo sprzeczne są z tendencjami ujawniającymi się na arenie międzynarodowej – mogą doprowadzić do perturbacji gospodarczych, np. wywołanych ucieczką kapitału.

.Możemy zatem zauważyć, że proces transformacji państwa przebiega w pięciu głównych kierunkach:

• zmian w aparacie państwa, który tradycyjnie funkcjonował jako opisana przez Maxa Webera biurokracja oparta na standardach formalnej racjonalności. Aparat państwowy odchodzi od modelu hierarchicznie zorganizowanej struktury działającej zgodnie z procedurami zorientowanymi na interes państwa jako całości. Poszczególne ogniwa aparatu państwowego działają w oparciu o zróżnicowane zasady, logikę              i cele. Przykładem może być sytuacja w publicznej służbie zdrowia, która zaczyna kierować się logiką struktury biznesowej kosztem interesu pacjenta;
• utracie monopolu państwa na prawomocne używanie przemocy na swoim terytorium. Tu przykładem może służyć rozwój sektora private security (proces prywatyzacji bezpieczeństwa). Charakterystycznym przykładem w tym zakresie jest możliwość zaangażowania prywatnych firm ochrony osób i mienia do ochrony jednostek wojskowych;
• odejście od zasady podległości wyłącznie własnemu prawodawstwu, co jest elementem charakterystycznym dla funkcjonowania organizacji ponadnarodowej posiadającej uprawnienia do stanowienia prawa obowiązującego nie tylko państwa członkowskie, lecz także osoby fizyczne i prawne tak w relacjach wertykalnych, jak       i horyzontalnych;
• utracie monopolu na reprezentowanie państwa jako całości w stosunkach zewnętrznych. Rzecz jasna, nie chodzi tutaj o reprezentację formalną w rozumieniu norm prawa międzynarodowego, a jedynie faktyczną zdolność do zaciągania zobowiązań rzutujących na funkcjonowanie państwa (jego poszczególnych segmentów). W tym przypadku można przywołać przykład Mistrzostw Europy             w piłce nożnej w 2012 r., których faktycznym gospodarzem (podmiotem władczym) była międzynarodowa organizacja pozarządowa (UEFA), której partnerem jest polska organizacja pozarządowa (PZPN), zaś państwo de facto pełni rolę usługową;
• przejęciu przez sektor prywatny szeregu funkcji spełnianych przez państwo w sferze socjalnej (społecznej), jak np. oświata, nauka, kultura, realizacja praw człowieka, praw pracowniczych, wsparcie systemów emerytalnych, ochrona środowiska naturalnego. W poszczególnych obszarach mamy do czynienia z ograniczaniem roli państwa do kwestii regulacyjnych i koordynacyjnych.

.Spójrzmy na te przemiany pod nieco innym kątem – teorii sieci. Sieć składa się z połączonych ze sobą węzłów.Jeśli przyjąć, że współczesne państwo staje się węzłem sieci to okaże się, że traci swoją monolityczność i musi być traktowane jako klaster złożony z szeregu węzłów o charakterze państwowym (np. rząd, siły zbrojne, parlament), jak i pozapaństwowym (np. dysponenci infrastruktury krytycznej, prywatne firmy ochrony osób i mienia).

Każdy z tych węzłów funkcjonuje w różnych sieciach (czy też: stanowi węzeł w klastrach różnych sieci), np. rząd funkcjonujący jako przedstawiciel państwa w Unii Europejskiej i jako władza wykonawcza w państwie czy też firma dostarczająca energię odbiorcom krajowym, równocześnie eksportująca energię i będąca częścią wielkiego międzynarodowego koncernu. Zauważymy wówczas, że:

• w sieci funkcjonują podmioty o charakterze państwowym, jak i pozapaństwowym, wzajemnie powiązane pomiędzy sobą więzami o różnej sile (stopniu) oddziaływania;
• sieć jest strukturą elastyczną jeśli chodzi o podmioty pozapaństwowe (mogą do sieci przystępować i z niej występować), natomiast państwa stanowią węzły o charakterze stałym i zajmują pozycję hubów – węzłów o istotnym znaczeniu i większych niż pozostałe węzły;
• połączenia pomiędzy poszczególnymi podmiotami mogą służyć realizacji interesów         i osiąganiu wspólnych celów, mających dla każdego węzła inny charakter, np. współpraca pomiędzy organizacjami terrorystycznymi i zorganizowanymi grupami przestępczymi.
• istnienie sieci zakłada wymianę informacji i wzajemnego uczenia się, umożliwiając poszczególnym węzłom zarówno rozwój, jak i podejmowanie działań naruszających bezpieczeństwo innych podmiotów (węzłów);
• funkcjonowanie w sieci zwiększa możliwości oddziaływania małych podmiotów, które są w stanie dzięki właściwościom sieci zwiększyć możliwości swojego oddziaływania na podmiot o znacznie większym potencjale;
• rozbudowane podmioty pozapaństwowe o strukturze sieciowej tracą cechę terytorialności, przekształcając się w „organizacje bez adresu”
• połączenie struktury sieciowej z nowoczesnymi środkami komunikacji elektronicznej powoduje spadek znaczenia czynnika geograficznego i czynnika czasu przy równoczesnym wzroście roli czynnika technologicznego;
• wzrasta wrażliwość podmiotów na zagrożenia związane z wykorzystywaniem wysoko rozwiniętych technologii komunikacyjnych, co nadaje walce informacyjnej nowy wymiar i zwiększa jej znaczenie.

.Współczesne państwo jest więc inne niż to, które pamiętamy jeszcze sprzed 20 – 30 lat. Zmiany są dynamiczne, nie mają charakteru liniowego. I daleko im do zakończenia. Proces, który warto obserwować. Kwestia, którą bezsprzecznie uznać należy za jedną z – jak nazwa miejsca, w którym postanowiłem zwrócić na to uwagę – najważniejszych.

Tomasz Aleksandrowicz