Jak odnowić funkcjonowanie instytucji V Republiki?

Narastająca od czterech dekad degradacja władzy publicznej wymaga powrotu do systemu opartego na większej wolności i odpowiedzialności. Jednym ze sposobów na to mogłoby być przekazanie większych kompetencji we wdrażaniu prawa (prawo pozostawałoby z definicji ogólnokrajowe, Francja nie jest bowiem i nie powinna stać się państwem federalnym) jednostkom samorządu lokalnego – pisze David LISNARD

.Władza wykonawcza komentuje dużo, wykonuje coraz mniej, zmiany ustawodawcze inicjuje coraz częściej pod wpływem emocji i pod presją bieżących wydarzeń oraz mediów społecznościowych. Władza wykonywana jest bez wizji i bez stałości, często bez efektywnego autorytetu, jeśli chodzi o poszanowanie fundamentalnych zasad życia wspólnoty. Przepisy są coraz bardziej drobiazgowe, „ademokratyczne”, kosztowne i krępujące. Ta narastająca od czterech dekad degradacja władzy publicznej wymaga powrotu do systemu opartego na większej wolności i odpowiedzialności. Jednym ze sposobów na to mogłoby być przekazanie większych kompetencji we wdrażaniu prawa (prawo pozostawałoby z definicji ogólnokrajowe, Francja nie jest bowiem i nie powinna stać się państwem federalnym) jednostkom samorządu lokalnego, o czym piszę w trzeciej części.

Drugim obok chronicznego deficytu budżetowego objawem dysfunkcyjnej demokracji instytucjonalnej jest inflacja ustawodawcza i regulacyjna. Nie jest to nowe zjawisko, ale pogłębia je ciężar, jakim jest tworzenie prawa na potrzeby doraźne, szczególnie w obszarach bezpieczeństwa, imigracji (21 ustaw od 1986 roku!), a nawet „umoralniania życia politycznego”, prawdziwego potwora z Loch Ness debaty demokratycznej. W ten sposób nieefektywność legislacyjna, spotęgowana przepisami i nadmierną administracją (patrz poniżej), podsyca impotencję władzy publicznej. Stąd propozycja zdecydowanych, a zarazem prostych reform instytucjonalnych, które umieszczą zasadę pomocniczości – a tym samym decentralizację – w centrum funkcjonowania państwa, a co w konsekwencji umożliwi pragmatyczne działania na poziomie samorządowym.

Ograniczyć prawo do najważniejszych zasad

.Zgodnie z formułą podaną przez byłego członka Rady Konstytucyjnej „praworządność to (…) dawka prawa, którą społeczeństwo może przyjąć, nie narażając się na zadławienie”. Prawo powinno zatem ograniczać się do stanowienia podstawowych zasad, z pewnymi wyjątkami oczywiście, takimi jak prawo podatkowe i karne. To rząd i władze lokalne, w granicach swoich kompetencji, powinny określić sposób ich stosowania.

Aby dostosować istniejący zbiór przepisów do tego nowego nurtu legislacyjnego, wskazane byłoby, aby w pierwszym etapie zebrać wszystkie istniejące teksty prawne pod postacią „kodeksów uproszczonych”. Następnie organ złożony z parlamentarzystów, ekspertów i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego miałby za zadanie wyodrębnić z nich podstawowe zasady i zdefiniować prawa, obowiązki oraz zakazy dla każdego podmiotu. Modelem, na którym należałoby się oprzeć, jest opracowanie podstawowych zasad prawa pracy, dokonane przez Roberta Badintera i Roberta Lyona-Caena.

Przywrócić zaufanie między władzą wykonawczą a ustawodawczą

.Z racjonalności parlamentaryzmu nie zostało już wiele. Można powiedzieć, że uchodzi z niego życie. Należy przywrócić artykułowi 24 konstytucji jego pełną moc: „Parlament uchwala ustawy. Kontroluje działalność Rządu. Ocenia jego politykę”.

Aby tak się stało, należy:

• zdefiniować obszary legislacyjne, w odniesieniu do których parlament miałby zastrzeżone prawo inicjatywy, w celu przywrócenia równowagi między projektami ustaw a ogólną liczbą ostatecznie przyjętych tekstów;
  
  
• wzmocnić rolę parlamentu w nadzorowaniu działań rządu;
  
  
• sprawić, że parlament będzie gwarantem „analiz stanu rzeczy” czynionych przed przyjęciem nowych regulacji, co pozwoli uniknąć debat parlamentarnych nad przepisami uchwalanymi ad hoc, na bieżące zapotrzebowanie.
  

Antycypować strategiczne wybory – odbudować zdolności przewidywania przyszłości narodu

.Należy sprawić, aby w kontrze do obecnej swojej formy „jowiszowego hiperprezydencjonalizmu” rola prezydenta zasadzała się na jego statusie konstytucyjnym wokół trzech głównych funkcji:

• przygotowywanie i podejmowanie kluczowych decyzji (w oparciu o Wysoki Komisariat Planu, szeroko otwarty na społeczeństwo obywatelskie, sektor publiczny, władze lokalne, podmioty działające w obszarze badań naukowych, także w wymiarze europejskim);
  
  
• zarządzanie najpoważniejszymi kryzysami, w szczególności dyplomatycznymi i militarnymi;
  
  
• więź między wszystkimi składowymi narodu poprzez stały dialog z jego najdynamiczniejszymi siłami.

André Siegfried rozpoczynał swoje wykłady w Sciences Po w okresie III Republiki od stwierdzenia: „Reforma państwa jest na porządku dziennym. I tak pozostanie”. Po Generalnym Przeglądzie Polityki Publicznej (RGPP) Nicolasa Sarkozy’ego, Modernizacji Działań Publicznych (MAP) François Hollande’a, a obecnie po Komitecie Działań Publicznych (CAP) czasów Emmanuela Macrona to sformułowanie, datujące się na lata 30. XX wieku, pozostaje aktualne.

Niepowodzenia ostatnich lat można wytłumaczyć faktem, że do tej pory reforma państwa była przede wszystkim „parametryczna”, pozbawiona prawdziwej wizji, skupiająca się na planowaniu budżetu i wydawaniu pieniędzy, co przynosiło niewystarczające rezultaty, ale i niepożądane konsekwencje dla podstawowych funkcji państwa. Rozrastająca się administracja dławi naród i samo państwo. Francja zajmuje 121. miejsce wśród 144 państw pod względem obciążeń administracyjnych według Światowego Forum Ekonomicznego (raport za lata 2014–2015). W 2018 roku Rada Stanu zinwentaryzowała 320 000 przepisów ustawowych i wykonawczych (wzrost o 50 proc. w porównaniu z 2002 rokiem). Te nowe regulacje zaowocowały dodatkowymi wydatkami na budżety samorządów lokalnych w ciągu ostatnich 10 lat w wysokości 14,2 mld euro. W 2020 roku w Dzienniku Urzędowym (wersja PDF) opublikowano 69 086 stron przepisów.

Do reformy państwa należy podejść w całkowicie odmienny sposób. Powinna ona przyjąć charakter „systemowy” i „perymetryczny”, zaczynając od radykalnej decentralizacji, o której mowa poniżej. Chodzi o przywrócenie warunków adekwatnej władzy, czyli sytuacji, w której państwo przestaje sprawować hegemonię nad resztą społeczeństwa. W obecnym systemie normą są wydatki publiczne, regulacje, delegitymizacja ciał pośredniczących, ignorowanie instytucji obywatelskich. Konieczna jest radykalna zmiana, która sprawi, że państwo będzie na nowo służyć społeczeństwu.

Wraz z nową dynamiką nadaną decentralizacji instytucjonalnej nastąpi rewolucja decentralizacyjna w usługach publicznych, aby uczynić je realnie odpowiedzialnymi przed obywatelami poprzez wskaźniki efektywności i wybór oferowany użytkownikom. Nowa dynamika zostanie nadana także logice zlecania zadań innym podmiotom poprzez stosowanie zasady pomocniczości (wszystko, co może zostać delegowane do sektora prywatnego – w najszerszym znaczeniu – powinno zostać delegowane, pod warunkiem że nie zagraża to integralności i jakości usług publicznych, a wręcz przeciwnie – wzmacnia je) oraz poprzez ponowne przemyślenie logiki umów z operatorami prywatnymi, zarówno przedsiębiorstwami, jak i organizacjami non profit. Również w tej materii podejście to nie może być naznaczone ideologiami, lecz powinno być wynikiem pragmatycznego wyboru.

Uczynić działania publiczne czynnikiem wpływającym na konkurencyjność narodu

.Nigdy wcześniej nie mieliśmy we Francji tak rozbudowanej służby cywilnej (+963 000 pracowników sektora publicznego od 1997 roku), a jednocześnie nigdy nie zamknęliśmy tak wielu usług publicznych. Z jednej strony ten paradoks powinien nas skłaniać do definitywnego zaprzestania debaty o „braku środków”. Z drugiej wiemy, że ten stan jest wynikiem nieefektywności administracji, czym Francja wyróżnia się na tle swoich partnerów, w tym z Europy. Nasze państwo stało się specjalistą od rozrastania się administracji.

Celem jest zatem walka z biurokracją. Należy w tym celu:

• zmniejszyć poziom zadań administracyjnych w służbie cywilnej z 33 proc. do 25 proc. (wskaźnik obowiązujący w Niemczech) oraz skierować 75 proc. pracowników do faktycznej służby publicznej (w porównaniu z obecnymi 66 proc.); pomoże to rozwiązać problem braku zasobów w wielu służbach publicznych (przeniesienie 450 000 urzędników z urzędów do pracy w terenie i zmniejszenie kosztów wynagrodzeń); będzie to zarazem poprawa lokalnej służby publicznej i racjonalne wydawanie pieniędzy podatników;
  
  
• zmniejszyć o połowę obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorstwa i obywateli.
  

Aby to osiągnąć, nacisk należy położyć na następujące aspekty:

• zwiększenie odpowiedzialności dyrektorów administracji centralnej poprzez zatrudnianie ich na podstawie umów na osiąganie określonych celów oraz danie im realnej możliwości ich wdrażania; chodzi o zamianę kultury kontroli i nieufności tak często charakteryzujących wciąż obecną administrację (w której poszanowanie norm traktowane jest jako parasol nad bezczynnością), na kulturę podejmowania ryzyka i działania;
  
  
• przegląd organizacji centralnych, a w szczególności ich oddziałów na poziomie lokalnym, oraz reforma trzech funkcji publicznych w celu rozwoju zawodowej służby publicznej oraz usystematyzowania zatrudniania na umowę o pracę w działach niezastrzeżonych dla państwa;
  
  
• lepsze rozróżnienie między logiką kontroli i oceny, w szczególności poprzez powierzenie oceny polityk publicznych ekspertom niezależnym od administracji;
  
  
• wdrożenie – za pośrednictwem Krajowej Rady ds. Oceny Norm – procesu, który przyniesie zmniejszenie liczby przepisów i uproszczenie procedur.
  

Budowa nowej architektury cyfrowej działań publicznych oraz nowej rządowej „jednostki geograficznej”

.Transformacja zarządzania i cyfryzacja działań publicznych nie postępują zbyt szybko, nie licząc drobnych wyjątków. Było to przedmiotem powszechnej krytyki kilka lat temu, w dobie kryzysu sanitarnego. Państwo często działa na ślepo, bez odpowiedniej wiedzy, co osłabia podstawy władzy jako takiej. Należy więc, w ścisłej współpracy z podmiotami prywatnymi i społeczeństwem obywatelskim, przejść od „systemu nerwowego” państwa opartego na regulacjach do systemu opartego na danych, co pozwoli podejmować precyzyjne decyzje i tym sam wzmocni pozycję decydentów publicznych.

Równolegle, w celu budowy prawdziwie kolektywnego działania władzy wykonawczej, promowania wspólnej kultury działań publicznych, zerwania z praktykami rywalizacji między ministerstwami i ich administracjami, a tym samym zyskania na efektywności i spójności, powinny zostać podjęte działania mające na celu utworzenie „centrum rządowego”, w którym – w jednym miejscu – spotykać się będą ministrowie oraz wszystkie centralne dyrekcje administracji państwa.

David Lisnard