"Czego brakuje polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych?"

Przy okazji kampanii wyborczej bardzo dużo mówiło się o stanie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. W ramach przedwyborczego pędu partie prześcigały się w pomysłach, jak można uzdrowić ZUS, i składały hojne obietnice wyborcze. Nie dokonując oceny propozycji nakreślanych przez przedstawicieli poszczególnych ugrupowań i nie wdając się w szczegóły planów naprawczych, chciałabym zwrócić uwagę na to, co moim zdaniem stanowi źródło nieefektywności polskiego systemu ubezpieczeń społecznych.

.Niezaprzeczalnym faktem jest to, że okres przedwyborczy to czas, w którym przedstawiciele poszczególnych grup społecznych i zawodowych wykazują się wzmożoną aktywnością — liczne strajki i protesty są w nim ostatnią szansą, aby wywalczyć coś dla siebie. W czasie batalii prowadzonej przez poszczególne partie o głosy wyborców zwraca się uwagę na potrzeby osób najbiedniejszych i najsłabszych. W ramach debat i dyskusji przedwyborczych prowadzonych, gdzie tylko się da, można usłyszeć głosy o fatalnym stanie polskiego systemu ubezpieczeń społecznych. Jest to gorący temat, który świetnie się sprzedaje zwłaszcza w trakcie kampanii.

Tradycyjnie już tuż po wyborach pojawią się inne problemy, a kwestia ubezpieczeń zejdzie na boczny tor. Do tematu politycy powrócą, gdy sytuacja bedzie już tak fatalna, że nie da się dłużej zamiatać problemu pod dywan.

.Po publikacji artykułu dotyczącego zasiłku dla osób prowadzących działalność gospodarczą podniosła się wrzawa, że przedsiębiorcy mogą otrzymać zasiłek w wysokości 17 zł za dzień. Przekaz był taki, że owa stawka to rezultat ostatniej zmiany w zakresie ustawy zasiłkowej. Co oczywiście nie było prawdą, bo taki przepis istnieje od 2005 r. (art. 18a ustawy systemowej). Media jednak łatwo podchwyciły to „17 zł”. Co ciekawe, żaden z dziennikarzy nie zadał sobie trudu, aby sprawdzić te informacje, wskutek czego środki masowego przekazu zdominowała nie do końca sprawdzona wiadomość.

Ważne jednak, że zaczęto mówić. W centrum zainteresowania oprócz wskazanej normy znalazły się kobiety prowadzące działalność gospodarczą, które utworzyły grupę na Facebooku. Co prawda to medialne zamieszanie trochę rozmijało się z ich pierwotnym celem, tj. zablokowaniem nowelizacji ustawy zasiłkowej ustalającej zmiany zasady obliczania zasiłków, ale zyskały zainteresowanie, które w czasie kampanii wyborczej jest sporo warte. Matki prowadzące przedsiębiorstwa okazały się naprawdę przedsiębiorcze. Strajk przed Sejmem był preludium do rozpoczętej batalii. Kobiety osobiście rozmawiały z posłami, senatorami i ministrem, co zaowocowało zmianą niekorzystnej zasady naliczania zasiłków, która miała zacząć obowiązywać od 1 listopada. Posłowie nie tylko z wielką chęcią spotkali się z paniami, ale i ekspresowo uchwalili nowelizację do nowelizacji ustawy zasiłkowej, dając tym samym wyraz swojej wielkiej empatii.

.Tak w naszym kraju prowadzi się politykę ubezpieczeniową. Wszelkie sprawy i problemy załatwiane są ad hoc. Zjawisko to dotyczy też innych dziedzin życia.

Polityka ubezpieczeniowa. Co to takiego?

.Polityka znaczy tyle, co sposób działania osoby lub grupy osób kierujących jakąś instytucją lub organizacją. W kontekście ubezpieczeń społecznych politykę ubezpieczeniową można byłoby zdefiniować jako efektywny i długofalowy sposób działania organów administracji publicznej w sferze zabezpieczenia społecznego. Efektem sprawnie prowadzonej polityki ubezpieczeniowej powinno być zrównoważone saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ze wskazaniem na nadwyżkę wpływów nad wydatkami, przy jednoczesnym zaspokojeniu potrzeb osób ubezpieczonych. Aby do tego doszło, potrzebny jest plan działania, czyli długookresowa strategia, której naszkicowanie wymaga spojrzenia nie tylko długoterminowego, ale także wieloaspektowego. Z ubezpieczeniami społecznymi jest jak z jazdą samochodem. Niby kierujemy jednym pojazdem, jednak będąc na drodze, musimy uwzględniać także innych jej użytkowników. Dlatego też w tworzenie polityki ubezpieczeniowej powinni być zaangażowani przedstawiciele nie tylko nauk prawnych, ale także ekonomicznych, socjologicznych czy psychologicznych.

PEP ( prawo — ekonomia — psychologia)

.Dla większości z nas powiązanie prawa i nauk ekonomicznych nie stanowi zaskoczenia. Za pomocą prawa można zwiększać lub zmniejszać wpływy do budżetu centralnego. Ekonomiści kalkulują, jakie rozwiązanie wybrać, a prawnicy głowią się, jak zgrabnie ubrać je w słowa. Prawo i ekonomia przenikają się, zresztą można było to zauważyć chociażby w ciągle żywej debacie nad OFE, gdzie głos w dyskusji zabierali nie tylko czołowi prawnicy, ale także wybitni przedstawiciele świata ekonomii. Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo wielu lat wiary w racjonalność wyborów podejmowanych przez człowieka, o naszym postępowaniu bardzo często decydują emocje, które najlepiej tłumaczy psychologia. Ponieważ jednak człowiek jest istotą społeczną, w procesie tworzenia prawa nie może zabraknąć socjologii. Nieuwzględnienie tych wszystkich elementów skutkuje powstawaniem lapsusów prawnych, które w praktyce są powodem niedorzeczności.

Poczucie sprawiedliwości

.Rzecz jasna, także w debatach przedwyborczych nie mogło zabraknąć pytania o system ubezpieczeń społecznych. Odpowiedzi udzielane przez kandydatów na Prezesa Rady Ministrów były różne, ale łączyło je jedno — odwołanie do poczucia sprawiedliwości. Bardziej od argumentów natury ekonomicznej czy też prawnej przebijały się racje o charakterze emocjonalnym. Oczywiście można podnieść zarzut, że było to spowodowane perswazyjnym charakterem wypowiedzi i że bez wartości etycznych prawo nie istnieje.

W 2002 r. amerykański psycholog Daniel Kahneman otrzymał Nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii. Prowadzone przez niego badania udowodniły, że ludzie co do zasady boją się ryzyka i w imię poczucia sprawiedliwości są w stanie zrezygnować z zysku oraz że bardziej odczuwają smutek z powodu niewielkiej straty niż radość z o wiele większej wygranej. Badania Kahnemana zaowocowały prężnym rozwojem ekonomii behawioralnej. Ale jak to się ma do prawa, tym bardziej do prawa ubezpieczeń społecznych? Otóż na pytanie „Czy należy solidaryzować się z biednymi ?” większość ankietowanych, o ile nie wszyscy, odpowiedziałaby, że tak. Zwróćmy jednak uwagę, co się dzieje w sytuacji, gdy rozmawiamy o waloryzacji świadczeń emerytalnych.

W momencie, gdy pojawiają się pomysły, iż należy dokonać indeksacji tylko najniższych świadczeń, od razu podnoszą się głosy sprzeciwu osób, które pobierają dość wysokie świadczenia emerytalne. A przecież powszechnie uważa się, że trzeba pomagać biedniejszym od siebie. Dzieje się tak, ponieważ ludzie nie lubią czuć, że coś stracili lub że są gorzej traktowani od innych. A takie wrażenie mogłoby się pojawić w sytuacji waloryzacji tylko niektórych świadczeń emerytalnych. Jak zauważył Kahneman, smutek nawet z powodu niewielkiej straty odczuwamy dotkliwiej niż radość z zysku.

Dlatego też politycy bardzo często zamiast posługiwać się rzeczowymi argumentami, odwołują się do emocjonalnej natury człowieka. Stąd też organizowane debaty oprócz dawki emocji nie dają wyborcom absolutnie nic.

.O zgrozo, gdy kurtyna już opadnie i rozpoczyna się realizacja „programów”, wokół nas niewiele się zmienia. Decyzje, które powinny być wypracowywane w trakcie głębokich analiz, są podejmowane w kuluarach sejmowych pod wpływem chwilowej potrzeby politycznej.

Dobrymi chęciami piekło jest wybrukowane

.Niektóre wprowadzane przez polityków regulacje przynoszą rezultaty odwrotne niż przewidziane przez ustawodawcę. Można tutaj wspomnieć chociażby o wyłączeniu studentów do 26. roku życia, pracujących na podstawie umów-zleceń, z ubezpieczeń społecznych.

Temat wielokrotnie wałkowany, ale właśnie na jego przykładzie najlepiej widać, że same dobre chęci to za mało, aby stworzyć dobre prawo.

Aby prawo służyło obywatelom, należy oprócz kalkulacji ekonomicznych wziąć pod uwagę skutki społeczne, jakie dana regulacja spowoduje.

Szukając aksjologicznych przesłanek wyłączenia studentów z ochrony ubezpieczeniowej i odwołując się do wykładni teleologicznej, można stwierdzić, iż głównym celem ustawodawcy było danie możliwości młodym i często niedoświadczonym osobom „dorobienia” sobie w trakcie trwania studiów. Żeby zachęcić przedsiębiorców do zatrudniania studentów, wprowadzono prawo pozwalające na nieopłacanie składek za studentów pracujących na podstawie umów-zleceń. W konsekwencji na umowy-zlecenia zaczęli być zatrudniani także studenci studiów zaocznych.

Ktoś mógłby powiedzieć, że trzeba się cieszyć, bo owa regulacja przyczyniła się do aktywizacji zawodowej ludzi stojących dopiero u progu swojej kariery zawodowej. Niestety, każda gałąź prawa, ale zwłaszcza ubezpieczenia społeczne, wymaga horyzontalnego spojrzenia. Ustawodawca, wyłączając studentów z ubezpieczeń społecznych, nie wziął pod uwagę chociażby tego, że wypadki chodzą po ludziach. Tak więc student wykonujący pracę na podstawie umowy-zlecenia, który ulegnie wypadkowi odpowiadającemu definicji wypadku przy pracy, nie uzyska świadczeń z ZUS z tytułu wypadku. Jest to o tyle ważne, że leczenie, jak również ewentualna rekonwalescencja wymagają nie tylko czasu, ale także zaplecza finansowego. Wprowadzenie owej regulacji nijak ma się do rzeczywistości społecznej. Zgodnie z danymi GUS ponad 20% osób poszkodowanych wskutek wypadków przy pracy to ludzie młodzi.

Nie zawsze czas to pieniądz

.Kolejnym brakującym elementem polskiej polityki ubezpieczeniowej jest rozmowa. Nie mam na myśli tutaj debat, które mieliśmy okazję ostatnio obserwować, gdzie odpowiedź na pytania dotyczące kluczowych kwestii dla Polski nie mogła przekroczyć określonego czasu (bodajże minuty).

Chciałabym, żeby nowelizacje czy ewentualne reformy były wynikiem merytorycznych obrad, a nie przepychanek politycznych.

Obserwując, z jakim tempem wprowadza się zmiany dotyczące tak kluczowych zagadnień, jak zabezpieczenie społeczne osób starszych, śmiem twierdzić, że projekty wdrażanych zmian były/są/będą pisane na kolanie. Prace nad reformą polskiego systemu emerytalnego wprowadzające element kapitałowy rozpoczęły się w 1996 r., a stosowne zmiany weszły w życie od 1 stycznia 1999 r.

Dla porównania w Szwecji prace nad podobnymi zmianami rozpoczęły się w 1984 r., a zakończyły w 1999 r. Podczas gdy w Polsce po 14 latach od reformy podjęto działania, aby ją cofnąć, system szwedzki uznawany jest za przykład stabilnego i innowacyjnego rozwiązania zabezpieczenia dochodów na starość. Oczywiście podany przykład stanowi pewne uproszczenie, jednak w moim przekonaniu pokazuje, jak ważne jest solidne przeanalizowanie proponowanych zmian przed ich wprowadzeniem, stworzenie symulacji i zaproszenie do rozmów przedstawicieli różnych dziedzin nauki, by uniknąć sytuacji, w której z reform trzeba wycofywać się rakiem.

Ostatnio zaobserwowaliśmy expres legislacyjny — w okresie od lipca do października przyjęto 139 ustaw. Jest to oczywiście powód do radości, jeśli prędkość i jakość prac idą ze sobą w parze. U nas, jak jest, każdy wie…

.Zamiast kolejny raz rozpisywać się nad absurdami z obszaru działalności ZUS, może warto pochylić się nad przyczyną nieudolności systemu ubezpieczeń społecznych, bo jak głosi polskie porzekadło, lepiej zapobiegać niż leczyć.

Katarzyna Kalata
Anna Goral