Wyższość polskiej konstytucji nad prawem UE jest od dawna głoszona przez TK. Z punktu widzenia Unii Europejskiej prymat konstytucji krajowych nad całą resztą źródeł prawa wcale nie jest tak oczywisty – pisze prof. Paweł CHMIELNICKI
.Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którym nowelizacje ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa doprowadziły do zniesienia skutecznej kontroli sądowej rozstrzygnięć Rady o przedstawieniu prezydentowi wniosków o powołanie kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego, przez co mogą naruszać prawo UE, spowodowało impulsywną reakcję polskiego rządu. Poinformował o niej rzecznik Piotr Müller, oświadczając, że Rada Ministrów zarekomendowała, aby premier Mateusz Morawiecki złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w celu potwierdzenia dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego wyższości konstytucji nad prawem UE.
Sens tej inicjatywy jest dość frapujący, gdyż teza o „wyższości konstytucji nad prawem UE” jest przez TK od dawna głoszona i doskonale znana, nie tylko prawnikom. Przyznał to niezwłocznie sam rzecznik rządu, wskazując, że „to jest orzecznictwo, które od początku członkostwa Polski w Unii Europejskiej jest utrwalone, ale żeby nie było żadnej wątpliwości, chcemy, aby w sposób kompleksowy Trybunał Konstytucyjny odniósł się do tej materii”. Jaką różnicę miałoby uczynić powtórzenie znanych tez orzecznictwa po raz kolejny?
Problem relacji pomiędzy prawem Unii Europejskiej a konstytucjami krajowymi jest tą kwestią, dzięki której wysiłki intelektualne jurystów zbliżyły się w największym stopniu do toku rozumowania fizyków kwantowych. A konkretnie do słynnego paradoksu kota Schrödingera. Jak wiadomo, założeniem tego – skądinąd makabrycznego – eksperymentu myślowego jest nieokreśloność stanu kota zamkniętego w pudełku. Dopóki pudełko nie zostanie otwarte, nie można stwierdzić, czy jest on żywy, czy martwy. Dlatego z punktu widzenia zewnętrznego obserwatora pozostaje on równocześnie żywy i martwy. Zupełnie tak samo dyskurs prawniczy traktuje problem wspomnianych relacji.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Teoretycznie przepis stanowi bardzo jednoznaczną wypowiedź dyrektywalną. Rzecz w tym, że zarówno ludzie, jak i organizacje mogą dowolnie kategorycznie twierdzić o sobie dowolne rzeczy. Niekoniecznie prawdziwe, a nawet dowolnie nieprawdziwe. Podobnie jest z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.
Z punktu widzenia Unii Europejskiej prymat konstytucji krajowych nad całą resztą źródeł prawa wcale nie jest tak oczywisty. A nawet przeciwnie, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej od dawna i konsekwentnie lansuje pogląd dokładnie przeciwstawny.
Kolizja norm prawa wspólnotowego (zarówno pierwotnego, jak i wtórnego) z normami konstytucji krajowych jest możliwa nie tylko teoretycznie, ale i praktycznie. W wielu orzeczeniach (np. Van Gend en Loos z 1962 r., Costa z 1964 r., Internationale Handelsgesellschaft z 1970 r.) TSUE uznał, że prawu UE (wcześniej prawu EWG) przysługuje pierwszeństwo stosowania przed niezgodnym z nim prawem państw członkowskich. Zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego odniósł do wszystkich norm prawa Unii (pierwotnego i pochodnego) i do wszystkich norm prawnych stanowionych przez państwa członkowskie UE, łącznie z normami rangi konstytucyjnej.
Rada Europejska w czerwcu 2007 r. dołączyła do Traktatu z Lizbony deklarację nr 17, w której „Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”. Deklarację tę sygnowała także Polska. Deklaracja wprawdzie nie jest częścią traktatu i nie ma jego mocy wiążącej, oddaje jednak doskonale oczekiwania Unii Europejskiej względem uporządkowania systemu prawnego, na jakim się opiera. Intencje te są dość oczywiste, normalne dla oczekiwań każdego suprasystemu względem zachowania wchodzących w jego skład subsystemów. Tak jak Polska oczekuje, że poszczególne gminy, powiaty i województwa będą tworzyły prawo zgodne z prawem ogólnokrajowym, a nie odwrotnie, tak samo UE oczekuje, że poszczególne państwa będą tworzyły prawo zgodne z prawem UE. Przyjęcie odwrotnego punktu widzenia byłoby możliwe chyba tylko w jednej sytuacji. Mianowicie, gdyby Unia Europejska podjęła decyzję o samolikwidacji.
Niemniej konstytucjonaliści wylali morze atramentu, aby udowodnić, że choć kot jest martwy, to jednocześnie pozostaje żywy. Wykazuje się, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w relacji do prawa państw członkowskich nie prowadzi do uchylenia obowiązywania (czy nieważności) aktów prawa krajowego. Wymaga ona „jedynie”, w razie sprzeczności między normami jednego i drugiego systemu prawnego, zastosowania normy europejskiej w miejsce prawa wewnętrznego. Jest zatem zasadą pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, a nie pierwszeństwa jego obowiązywania – tak np. wywiódł TK w postanowieniu z 19 grudnia 2006 r. Czyli prawo krajowe nadal obowiązuje, jednak nie może być stosowane. Przyjęcie takiej tezy pozwala na obronę twierdzenia, że konstytucja zachowuje najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa. Tyle że – ot, taki drobiazg – w razie sprzeczności jej postanowień z prawem Unii Europejskiej TSUE orzeknie, że jej postanowienia nie mogą być stosowane.
Jak ma wobec tego zachować się kraj (np. Polska), względem którego konstytucji takie orzeczenie zapadnie? Chociaż TSUE orzeka o konieczności usuwania z obrotu prawnego przepisów krajowych uznanych za niezgodne z prawem wspólnotowym, to pozostawia to zadanie organom krajowym. Organy krajowe mogą zatem nie wykonać orzeczenia na zasadzie „nie mamy pańskiego płaszcza, i co pan nam zrobi?”.
Jak już wspomniano, wśród osób zajmujących się profesjonalnie systemem prawa kwestie powyższe są dobrze znane. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już na te tematy wielokrotnie, np. w orzeczeniu z 24 listopada 2010 r. podkreślił, że „normy konstytucyjne stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej lub ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności między przepisami aktów wspólnotowych a konstytucją”. Po co miałby wypowiadać się tak samo po raz kolejny? Jest przecież z góry przesądzone, jaka będzie treść orzeczenia TK zapadłego na skutek marcowej akcji Rady Ministrów. I pewność ta nie płynie bynajmniej ze składu osobowego TK, jakże często poddawanego krytyce, ale z tzw. utrwalonej linii orzecznictwa TK, która kształtowała się niezależnie od bieżącego składu osobowego. Była budowana konsekwentnie i przychylnie względem krajowych sentymentów społeczno-politycznych, a – w zasadzie – przeciwnie względem oczekiwań suprasystemu w postaci Unii Europejskiej.
.Pozostaje tylko jedno wytłumaczenie. Chodzi o zabieg czysto propagandowy, o wzmocnienie gruntu pod tezy o zgodności zmian ustroju sądownictwa z konstytucją. Skoro to jej normy są najwyższym miernikiem legalności działania ustawodawcy, to ewentualną niezgodność ustaw reformujących sądownictwo z prawem UE można prezentować jako problem UE, a nie Polski. Prawniczy kot Schrödingera zostanie w ten sposób uśmiercony, przynajmniej na gruncie krajowym. Z perspektywy UE nadal będzie groźnie burczał i pokazywał pazury.
Paweł Chmielnicki
