Konieczny jest powrót duetu USA-Unia w Europie Wschodniej i na Bałkanach Zachodnich, z równą determinacją jak demonstruje tu Rosja

Prezydentura Joe Bidena powinna pozwolić na wzmocnienie europejsko-amerykańskiego zaangażowania na Ukrainie, w rodzaju tego, które miało miejsce do 2017 r. – piszą Rosa BALFOUR i Thomas de WAAL

.Historia współpracy Stanów Zjednoczonych i państw Unii Europejskiej, obejmującej Europę Wschodnią, Bałkany Zachodnie i Rosję, sięga końca zimnej wojny. Obejmowała ona wspieranie nowo usamodzielnionych państw instytucjami i sojuszami, działania dyplomatyczne i wojskowe mające zapobiegać konfliktom i je zażegnywać, a także finansowanie integracji euroatlantyckiej.

Po zakończeniu niełatwej czteroletniej przerwy w tej współpracy Joe Biden jako prezydent USA oferuje obu stronom możliwość jej przywrócenia. Konkretnie rzecz ujmując, Bruksela i Waszyngton mogą zintensyfikować działania na rzecz roztoczenia parasola ochronnego nad wciąż wątłymi i przechodzącymi transformację krajami regionu, w szczególności poprzez wspieranie demokratycznych reform, walkę z korupcją, a także skuteczniejsze rozwiązywanie problemów kształtowania fundamentów państwowości oraz nękających cały region konfliktów.

Przyzwolenie na zakłócenia

.Administracja byłego prezydenta Donalda Trumpa z pozoru nie wstrzymała wspólnego zobowiązania do kształtowania pozimnowojennej Europy. Nie wstrzymano europejsko-amerykańskiej koordynacji sankcji nałożonych po rosyjskiej aneksji Krymu w 2014 r.; Stany Zjednoczone wsparły przystąpienie Macedonii Północnej do Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO) w 2020 r. pomimo braku zgody w innych kwestiach dotyczących sojuszu.

Jednak za kadencji Trumpa wspólne działania urzędników amerykańskich i europejskich, w wielu obszarach mające wywrzeć wpływ na rządy państw od Gruzji po Ukrainę, musiały polegać na inicjatywie poszczególnych ambasadorów. W niektórych miejscach, jak na przykład na Ukrainie, koordynacja ta została wstrzymana.

Administracja Trumpa tworzyła także warunki umożliwiające zakłócanie współpracy euroatlantyckiej przez innych graczy, a w niektórych przypadkach to same Stany Zjednoczone aktywnie ją zakłócały: Trump próbował na przykład zmusić rząd Ukrainy do podważenia wiarygodności kandydatury Joe Bidena na prezydenta USA. Natomiast w Serbii i Kosowie USA dążyły do rozwiązań alternatywnych dla odbywającego się pod egidą UE dialogu pomiędzy Belgradem a Prisztiną, mającego na celu rozwiązanie problemów pomiędzy tymi państwami.

W tych warunkach Chiny, Rosja i Turcja zyskały w Europie Wschodniej wpływy nieproporcjonalnie duże w porównaniu ze skalą własnych inwestycji w regionie czy ze skalą inwestycji UE. W dziedzinie pomocy materialnej oraz inwestycji na Bałkanach Zachodnich Unia Europejska i jej państwa członkowskie razem wzięte pozostawiają wszystkich innych daleko w tyle.

Chiny, Rosja i Turcja promują dezinformację oraz prowadzą ostentacyjną dyplomację, np. tzw. dyplomację maseczkową z początku pandemii koronawirusa, kiedy to Pekin wysyłał środki medyczne do krajów całego świata, chcąc poprawić swój wizerunek odpowiedzialnego gracza o zasięgu globalnym.

Rosja utrzymuje ścisłe relacje z państwami Bałkanów Zachodnich, zwłaszcza w charakterze wojskowego partnera Serbii oraz niemalże wyłącznego dostawcy energii do Bośni i Hercegowiny, Macedonii Północnej i Serbii. Wprawdzie inwestycje finansowe Rosji w regionie pozostają daleko za unijnymi, jednak Moskwa jest powszechnie uznawana za najbliższego sojusznika Belgradu.

Z kolei turecka pomoc rozwojowa dla Europy Wschodniej wzrosła w ostatnich latach wykładniczo, podobnie jak jej inwestycje zagraniczne, obroty handlowe oraz wsparcie finansowe dla islamskich ośrodków religijnych. Chiny natomiast próbują wypełniać lukę infrastrukturalną w regionie i podciągnąć swoją Inicjatywę Pasa i Szlaku w bezpośrednie sąsiedztwo Europy. Według ministerstwa infrastruktury Serbii Chiny zdobyły w regionie kontrakty na budowę dróg i kolei warte 5,5 miliarda euro (6,7 mld dolarów). Tego rodzaju zaangażowanie przynosi korzyści – według badania opinii publicznej z wiosny 2020 r. Rosja i Chiny były najpopularniejszymi graczami międzynarodowymi w Serbii z pozytywną oceną odpowiednio 71 i 68 procent respondentów[1].

Dla Unii Europejskiej sąsiedztwo Europy Wschodniej i Bałkanów Zachodnich ma znaczenie nie tylko ze względu na bliskość tych regionów oraz ich duże uzależnienie od unijnej pomocy, ale także dlatego, że to na ich terenie rozgrywa się konkurencja z Rosją i Chinami. Zgodność USA i Europy co do ich zobowiązań w tej części świata może wzajemnie wzmacniać tych graczy, ale pod warunkiem, że unikną ryzyka szerszej rywalizacji. Dla UE najlepszym kierunkiem byłoby zmaksymalizowanie wysiłków związanych z realizacją jej zobowiązań. Obejmowałoby to eliminację wewnętrznych sprzeczności w Unii w dziedzinie standardów praworządności, strategii antykorupcyjnej, planów dotyczących kolejnych rozszerzeń i integracji gospodarczej, a także wzmocnienie roli Unii jako mediatora w konfliktach.

Koniec polityki transakcyjnej

.Jeśli chodzi o Europę Wschodnią, to podobnie jak w innych obszarach administracja Bidena przynosi Europie obietnicę większej solidności, kompetencji i profesjonalizmu. Patrząc jednak na długofalowe trendy w amerykańskiej polityce zagranicznej oraz na szereg innych wyzwań, z którymi nowa administracja będzie musiała się mierzyć na całym świecie, trzeba pewnej dozy realizmu w ocenie jej potencjalnego zaangażowania.

Rezygnacja z osobistych i „transakcyjnych” pobudek, którymi charakteryzowała się poprzednia administracja amerykańska, pozwoli na bliższą koordynację z Unią. Stany Zjednoczone będą teraz znowu mogły angażować się w działania mające na celu rozwiązywanie konfliktów i promowanie demokracji, choć trzeba przyznać, że administracja Trumpa zszargała wiarygodność Ameryki jako orędowniczki praworządności i czystości procesu wyborczego.

Zwiększenie zaangażowania w Europie Wschodniej byłoby na pewno łatwiejsze, gdyby udało się zrealizować reformę Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), co będzie wymagało sprawnej koordynacji wysiłków ze strony USA, Kanady oraz państw członkowskich UE.

Europa może znacząco skorzystać na działaniach silniejszego i dobrze funkcjonującego OBWE jako organizacji paneuropejskiej, której członkami są wszystkie istotne kraje, w tym Rosja, i w ramach której można debatować nad problemami regionu.

Na razie jednak OBWE znajduje się w kryzysie, a od połowy 2020 r. cztery czołowe stanowiska w organizacji pozostawały nieobsadzone. Jeśli OBWE ma działać prawidłowo, to musi się zreformować i zaradzić swoim słabościom. Należałoby więc skupić więcej władzy w rękach kierownictwa organizacji, zlikwidować prawo weta pojedynczego kraju członkowskiego przy każdej decyzji oraz zwiększyć budżet organizacji. Taką reformę mogłyby wspólnie zrealizować kraje członkowskie UE oraz nowa administracja amerykańska, wykorzystując szansę, która pojawia się wraz z wyznaczeniem jednej z czołowych europejskich dyplomatek, Helgi Schmid, na stanowisko sekretarza generalnego OBWE.

Obecnie OBWE nadzoruje procesy rozwiązywania konfliktów w trzech krajach poradzieckich: na wschodniej Ukrainie, w Naddniestrzu oraz w Górnym Karabachu. Ostatni z nich, który wchodzi w zakres odpowiedzialności Mińskiej Grupy OBWE, wymaga pilnej uwagi.

.We wrześniu 2020 r., kiedy Armenia i Azerbejdżan wróciły do krwawej wojny o sporny region Górskiego Karabachu, rola Europejczyków i Amerykanów sprowadziła się praktycznie do biernej obserwacji. Po sześciu tygodniach brutalnego konfliktu, 10 listopada 2020 r., Rosja w porozumieniu z Turcją wynegocjowała umowę o zaprzestaniu walk, w ramach której wprowadzono do regionu rosyjskie siły pokojowe. Pomimo retoryki dotyczącej roli dyplomacji wielostronnej osiągnięte w ten sposób przerwanie ognia miało na celu, jak się wydaje, ograniczenie zaangażowania Francji oraz USA, a więc pozostałych dwu współprzewodniczących Grupy Mińskiej, do wspierania dyplomacji rosyjskiej i wnoszenia wkładu w pomoc humanitarną oraz przesiedlania uchodźców wewnętrznych.

Porozumienie z 10 listopada nie zawiera zbyt wielu zapisów, które powinny się znaleźć w porozumieniu o  charakterze międzynarodowym. Wciąż daleko do normalizacji stosunków pomiędzy Armenią a Azerbejdżanem, nie ma zapisów podejmujących kwestie łamania praw człowieka ani żadnego nowego mechanizmu rozwiązywania spornego statusu samego Górskiego Karabachu.

Nadanie temu procesowi bardziej sprawiedliwego, inkluzywnego i wielostronnego charakteru jest z pewnością zadaniem trudnym, ale przy wzajemnej koordynacji liderzy USA i Europy mogą się go podjąć. Razem są w stanie przedstawić swoje wyniki przywódcom w Baku i Erywaniu, i w ten sposób upodmiotowić obie stolice, co pomogłoby we wzajemnym określeniu interesów stron, zamiast kurczowo trzymać się agendy dyktowanej z Moskwy i Ankary.

Walka z korupcją w Europie Wschodniej

.Zmiana warty w Waszyngtonie pozwoli na powrót do agendy promowania demokracji w krajach Europy Wschodniej. Zadanie to jest wyjątkowo ważne zwłaszcza w Gruzji i Mołdawii, gdzie USA mogą wykorzystać swoje wpływy. Pozycja Ameryki może również pomóc we wspieraniu reform na Bałkanach Zachodnich. Z kolei dla Brukseli dążenie do odgrywania większej roli oznacza konieczność udzielania wiarygodnego wsparcia dla reform demokratycznych w ramach procesu akcesyjnego.

Prezydentura Bidena powinna również pozwolić na wzmocnienie europejsko-amerykańskiego zaangażowania na Ukrainie, w rodzaju tego, które miało miejsce do 2017 r. W tamtym czasie Biden, będąc wiceprezydentem USA, nadzorował amerykańską politykę wobec Ukrainy i odwiedził to państwo sześciokrotnie. Euroatlantycka koordynacja w tym stylu może pomóc w radzeniu sobie z dręczącymi ten kraj kryzysami, wśród których jest między innymi obecny konflikt w trybunale konstytucyjnym, który w październiku 2020 r. zdelegitymizował ukraińskie agencje antykorupcyjne. Ściślejsza współpraca transatlantycka może także pomóc zająć się kwestiami bezpieczeństwa i pojednania w konflikcie w Donbasie.

Administracja amerykańska zdążyła już zasygnalizować zamiar zaostrzenia polityki antykorupcyjnej. Być może największym wyzwaniem dla Europy Wschodniej na tym polu będzie stworzenie efektywnej strategii radzenia sobie z głęboko zakorzenioną kulturą korupcji czy też po prostu kleptokracją. Problem ten jest poważny w Mołdawii oraz na Ukrainie. Od 2017 r. amerykańska polityka reagowania na to zjawisko była znacznie słabsza.

Jeśli chodzi o sytuację wewnętrzną Ukrainy, to ostrzejsza i skoordynowana polityka UE-USA mogłaby stanowić silne wsparcie dla organizacji, które prowadzą walkę z korupcją, czyli między innymi dla pozarządowego Centrum Antykorupcyjnego oraz przeżywającego ostatnio ciężkie chwile Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy.

Działając razem, Europa i Stany Zjednoczone mogą również uczynić wiele dla ograniczenia procederu prania brudnych pieniędzy oraz wykorzystywania zachodniego systemu finansowego przez skorumpowanych osobników z takich krajów, jak Azerbejdżan, Mołdawia i Ukraina, którzy ukrywają nielegalnie pozyskane środki, wykorzystując spółki-słupy i inne nieprzejrzyste mechanizmy.

W pierwszej jednak kolejności partnerzy transatlantyccy muszą wdrożyć solidniejsze praktyki u siebie. Za czasów Trumpa Ameryka stępiła ostrze własnych polityk antykorupcyjnych, natomiast Unia nie bardzo sobie radzi z przekonywaniem państw członkowskich do przestrzegania dyrektywy z 2018 r., obligującej je do publikowania danych tzw. faktycznych właścicieli firm założonych w ich jurysdykcjach.

Nawet jednak skoordynowane wysiłki UE i USA na rzecz wyegzekwowania przejrzystości co do faktycznych właścicieli nie zatrzymają praktyk korupcyjnych. Tą drogą można jednak wyznaczyć globalny standard, a przez to utrudnić skorumpowanym podmiotom ukrywanie majątku, którego dorobiły się nielegalnie.

Rosja – nowe podejście

.Poważnego przemyślenia – choć niekoniecznie resetu – wymagają polityki partnerów transatlantyckich wobec Rosji. Lepsza koordynacja pomiędzy Amerykanami a Europejczykami pozwoliłaby im na zajęcie mocniejszego stanowiska, kiedy Rosja podejmuje agresywne działania na Ukrainie albo angażuje się w takie sprawy, jak zamach przy użyciu bojowego środka trującego na życie byłego własnego szpiega Siergieja Skripala w 2018 r. czy na lidera opozycji Aleksieja Nawalnego w roku 2020. USA i UE mogą też połączyć swoje polityki w sprawie sankcji nałożonych na Moskwę w reakcji na jej działania na Ukrainie. Tak stworzona polityka mogłaby obejmować jasny przekaz dotyczący kroków, które Rosja powinna przedsięwziąć, aby doszło do zniesienia tych restrykcji.

Z drugiej strony administracja USA powinna zrozumieć, że państwa europejskie mają głębsze relacje gospodarcze z Rosją. Na przykład ruch na rzecz zablokowania planowanego gazociągu Nord Stream 2, mającego dostarczać rosyjski gaz po dnie Bałtyku do Niemiec, ma dla USA znaczenie głównie polityczne, podczas gdy dla Niemiec jest to także kwestia gospodarcza.

Na koniec trzeba przyznać, że w różnych kontekstach mamy do czynienia z różnymi Rosjami, a Moskwa jest partnerem, którego nie można uniknąć w kwestiach takich jak kontrola zbrojeń, Naddniestrze czy Górski Karabach. Dlatego Ameryce i Europie potrzebna jest nie tyle jedna kompleksowa strategia, ile polityczna zręczność w relacjach z Rosją.

.Głównym wyzwaniem stojącym zarówno przed stolicami europejskimi, jak i Waszyngtonem w odniesieniu do Europy Wschodniej i Południowo-Wschodniej jest gotowość do szybkich reakcji na gwałtownie rozwijające się kryzysy oraz taka sama determinacja, jaką w takich warunkach demonstruje Rosja na obszarze ciągnącym się od Kaukazu po Ukrainę i Bałkany Zachodnie.

Rosa BALFOUR
Thomas de WAAL
Przekład: Magdalena Skoć. Tekst pierwotnie opublikowany na portalu Carnegie Europe: LINK

[1] „Serbia: Public Opinion Research,” National Democratic Institute, March–May 2020, https://www.ndi.org/sites/default/files/serbiapollspring2020%20May%20NDI_PUBLIC%20v7.pdf.