"Walka z korupcją nie zlikwiduje biedy"

Państwa są biedne z powodu skorumpowanych rządów. I dopóki nie będzie gwarancji, że publiczne środki nie będą rozkradane, publiczna władza nie będzie wykorzystywana dla prywatnych korzyści, to biedne pozostaną. Prawda?

.Aż kusi, żeby w to uwierzyć. Oto mamy bowiem narrację, która świetnie łączy obietnicę dobrobytu z walką przeciw niesprawiedliwości. Jak powiedział papież Franciszek w czasie niedawnej wizyty w Ameryce Łacińskiej: „korupcja to pleśń, gangrena narodu”.

Ludzie skorumpowani zasługują, by „zawiesić im kamień młyński u szyi i rzucić do morza”. Może i tak. Ale to niekoniecznie poprawi sytuację w ich krajach.

Spójrzmy na dane. Chyba najlepszym miernikiem korupcji jest Wskaźnik Kontroli Korupcji (CCI) opracowywany przez Bank Światowy i publikowany od 1996 r. dla ponad 180 krajów. CCI pokazuje, że choć bogate kraje zwykle są mniej skorumpowane niż biedne, to państwa stosunkowo mało skorumpowane jak na swój poziom rozwoju, takie jak Ghana, Kostaryka czy Dania, nie rosną szybciej niż inne.

Szybciej nie rozwijają się też kraje, które poprawiają swój CCI, takie jak Zambia, Macedonia, Urugwaj czy Nowa Zelandia. Dla odmiany Wskaźnik Skuteczności Administracji przygotowywany przez Bank Światowy dowodzi, że szybciej rosną kraje, które na określonym poziomie dochodów mają stosunkowo skuteczną władzę albo poprawiają jej skuteczność.

.Z jakiegoś powodu – zapewne mającego związek z tym, co Jonathan Haidt z NYU określił naszym „sprawiedliwym umysłem” – nasze odczucia moralne są ściśle powiązane z uczuciem empatii w obliczu krzywdy i niesprawiedliwości. Łatwiej jest mobilizować się przeciw niesprawiedliwości niż walce o sprawiedliwość. Z większym entuzjazmem walczymy ze złem – powiedzmy głodem czy biedą – niż o coś, na przykład o taki model wzrostu i rozwoju, który zapewnia dostatek żywności i zrównoważonych gospodarstw domowych.

Czasami przełączenie się ze „zła” na powiązane „dobro” to tylko kwestia semantyki – walka z rasizmem to walka o brak dyskryminacji. Ale w przypadku korupcji, która jest złem wywołanym brakiem dobra, atakowanie samego zła mocno się różni od tworzenia dobra.

Dobro to sprawne państwo: biurokracja, która jest w stanie ochronić kraj i naród, utrzymać pokój, egzekwować przepisy i umowy, zapewnić infrastrukturę oraz usługi socjalne, regulować działalność ekonomiczną, wiarygodnie podejmować ponadczasowe zobowiązania i opodatkowywać społeczeństwo, by znalazły się na to wszystko pieniądze.

To brak sprawnego państwa powoduje biedę i zacofanie oraz jest przyczyną korupcji – państwo nie jest w stanie zapobiec, by urzędnicy publiczni, często w zmowie z innymi członkami społeczeństwa, nie podejmowali decyzji, które służą ich prywatnym korzyściom.

Ktoś może powiedzieć, że ograniczenie korupcji wymaga stworzenia sprawnego państwa; dobro powstaje w wyniku walki ze złem. Ale czy tak jest naprawdę? Nauczyciele i pielęgniarki często nie przychodzą do pracy, ale to nie oznacza, że ich wydajność poprawiłaby się znacznie, gdyby tak było. Policjanci mogą przestać domagać się łapówek, ale to nie znaczy, że będą lepiej łapać przestępców czy zapobiegać przestępstwom. Ograniczenie lewych płatności nie oznacza pojawienia się zdolności do zarządzania umowami społecznymi czy zbierania podatków.

.Poza sądzeniem złych ludzi walka z korupcją zwykle polega na reformie reguł zamówień publicznych, systemów zarządzania finansami publicznymi i wdrażaniu przepisów antykorupcyjnych. Zakłada się, że nowe reguły, w przeciwieństwie do poprzednich, będą egzekwowane.

Ale w Ugandzie wcale tak nie było. W 2009 r. pod naciskiem podmiotów dostarczających pomoc rząd wprowadził – jak uznano wówczas – najlepsze przepisy antykorupcyjne na świecie; a mimo to wszystkie wskaźniki korupcji są nadal coraz gorsze.

Uganda wcale nie jest wyjątkiem. Mój kolega z Harvardu, Matt Andrews, dokumentuje porażkę reform zarządzania finansami publicznymi, które mają zapobiec łapówkom. Przyczyny tych porażek nie są charakterystyczne dla sfery zarządzania finansami.

Wszystkie organizacje muszą być postrzegane jako prawowite. Mogą tworzyć takie wrażenie, wypełniając funkcje, do których zostały powołane, ale to trudne. Mogą też adaptować znaną w naturze strategię zwaną mimikrą – tak jak niejadowite węże ewoluują, by przypominać gatunki jadowite, tak organizacje mogą upodabniać się do innych instytucji, które postrzegane są jako prawowite.

.Często do tego właśnie prowadzi program walki z korupcją: do powstawania organizacji, które skupiają się bardziej na przystosowywaniu do nowych, obciążających procesów niż na osiąganiu statutowych celów. Jak twierdzą Lant Pritchett, Michael Woolcock i wspomniany Matt Andrews z Harvardu, kiedy nieudolne organizacje przyjmują „dobre praktyki”, takie jak systemy zarządzania finansowego czy reguły zamówień, za bardzo zaczynają je pochłaniać protokoły wypaczające decyzje, by mogły robić to, do czego zostały powołane.

Jak podkreśla Francis Fukuyama, rozwój sprawnego państwa, odpowiedzialnego i funkcjonującego według rządów prawa, to jedno z koronnych osiągnięć cywilizacji człowieka. Wiąże się to z powstaniem wyimaginowanej społeczności, w imieniu której działa owo państwo.

Nie jest to łatwe zadanie, kiedy społeczeństwa są głęboko podzielone pod względem etnicznym, religijnym czy społecznym. Bo w końcu dla kogo jest wtedy państwo? Dla wszystkich Irakijczyków czy tylko dla szyitów? Dla wszystkich Kenijczyków czy tylko dla Kikuju? Jak można zabronić grupie etnicznej sprawującej władzę, by nie zagarniała środków publicznych dla siebie, argumentując, że „teraz nasza kolej, by się najeść”? Dlaczego ci, którzy kontrolują państwo, nie mieliby zmieniać go w swoje dziedzictwo, tak jak w Wenezueli, gdzie ponad dwa lata po śmierci byłego prezydenta Hugo Cháveza jego córki wciąż zajmują prezydencką rezydencję?

.Walka z korupcją mobilizuje nas wszystkich, bo chcemy skończyć ze złem i niesprawiedliwością. Ale powinniśmy pamiętać, że wyrzucenie zła do morza nie oznacza, że nagle na naszym brzegu pojawi się pożądane dobro.

Ricardo Hausmann

Tekst pochodzi z portalu Project Syndicate Polska, www.project-syndicate.pl publikującego opinie i analizy, których autorami są najbardziej wpływowi międzynarodowi intelektualiści, ekonomiści, mężowie stanu, naukowcy i liderzy biznesu.