Spory wokół ogólnokrajowych postanowień zabezpieczających sądów amerykańskich
Wojciech KWIATKOWSKI
Wraz z objęciem urzędu prezydenta przez Donalda Trumpa coraz częściej otrzymujemy informacje dotyczące kolejnych decyzji nowej administracji, z których część jest przez pewne grupy interesu uważana za naruszające obecnie obowiązujące prawo w USA. Wobec faktu, że partia Trumpa ma obecnie większość w obu izbach Kongresu, a w Sądzie Najwyższym większość sędziów wskazanych została przez prezydentów z Partii Republikańskiej odżywają dyskusje na temat skuteczności wprowadzonych tam blisko 250 lat temu mechanizmów wzajemnego hamowania gałęzi władzy – pisze Wojciech KWIATKOWSKI
.W tym kontekście stosunkowo duże emocje wywołuje instytucja, którą można określić jako ogólnokrajowe postanowienie, którego celem jest zabezpieczenie powództwa”. Powszechnie stosowane nazewnictwo tej instytucji, nationwide injuction jest tu nieco mylące bowiem to nie zasięg geograficzny definiuje omawiane narzędzie, ale podmioty, do których się odnosi. Najczęściej bowiem ogólnokrajowe postanowienie sędziego uniemożliwia wykonanie wydanego przez prezydenta prawa. Pierwsze ogólnokrajowe postanowienia zabezpieczające pojawiły się w USA na w latach 60. XX w., ale ich liczba znacząco wzrosła w XXI w. W trakcie dwóch kadencji George’a W. Busha sędziowie dystryktowi wydali ich 12, przez 8 lat urzędowania Baracka Obamy było ich już 19, a w pierwszej kadencji Donalda Trumpa aż 55, z czego 22 w pierwszym roku urzędowania. W drugiej kadencji Donalda Trumpa postanowienia te dotyczą takich rozporządzeń jak interpretacja zasady birthright citizenship (obywatelstwa z urodzenia), likwidowania programów DEI czy deportacji imigrantów ze Stanów Zjednoczonych na podstawie Alien Enemies Act z XVIII w.
Ogólnokrajowe postanowienie jest zazwyczaj wydawane w pierwszej instancji tj. przez sędziego dystryktowego, reprezentującego najniższy poziom federalnego sądownictwa i z nielicznymi wyjątkami umocowanego do działania w obrębie konkretnego dystryktu sądowego. Jego akt odnosi jednak skutek nie tylko w konkretnej, badanej przez niego, sprawie, ale także wobec osób czy podmiotów, które w ogóle nie są nie mogłyby być stronami tego postępowania. Przełamuje to zasady amerykańskiego procesu sądowego, zgodnie z którymi powód nie może podjąć działań zmierzających do uzyskania nakazu chroniącego prawa innych osób w oparciu o szkodę, jaką sam poniósł bądź może ponieść, a sąd nie ma prawnej podstawy do rozstrzygania sporów i przyznawania środków zaradczych osobom, które nie są stronami. Oczywiście prawo amerykańskie zna odstępstwa od tych zasad (np. postępowanie zbiorowe, ochrona praw autorskich czy postępowanie upadłościowe), niemniej wówczas sędzia każdorazowo działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Kompetencja do wydawania ogólnokrajowych postanowień zabezpieczających nie ma jednak umocowania ustawowego. Żaden federalny przepis rangi ustawowej w chwili obecnej nie upoważnia expressis verbis sądów do wydawania tego typu aktów. Genezy postanowień zabezpieczających należy poszukiwać w średniowiecznej Anglii, gdzie sądy equity orzekały na zasadach sprawiedliwości, dobrej wiary oraz słuszności, jeśli przepisy prawa prowadziłyby do niesprawiedliwych rezultatów. Sąd mógł w takim przypadku zobowiązać dany podmiot do podjęcia określonego działania lub zakazać mu określonego postępowania na określony czas. Podstawową zasadą sądów equity było jednak to, że nakaz bądź zakaz sądowy wiązał wyłącznie strony postępowania, z którego się wywodził.
Odrębny paradoks omawianej instytucji wiąże się z konsekwencjami ewentualnego naruszenia postanowienia przez zobowiązanego. Wydawane w oparciu o wspomniany Kodeks postanowienie zabezpieczające jest zazwyczaj egzekwowane w drodze postępowania o naruszenie zakazu sądowego (civil contempt). Tym samym osoba lub podmiot, który naruszy nakaz i zostanie uznana za winnego naruszenia, może zostać ukarana przez sąd grzywną, a także osadzony w areszcie do czasu zastosowania się do nakazu. Pojawia się tu jednak uzasadnione pytanie jak zrealizować to prawo w stosunku do prezydenta Stanów Zjednoczonych.
Ogólnokrajowe postanowienia zabezpieczające rodzą bardzo poważne wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją, dziedzictwem prawnym Stanów Zjednoczonych, ale i zdrowym rozsądkiem. Debata na temat możliwości stosowania ogólnokrajowego postanowienia zabezpieczającego toczy się w USA na kilku płaszczyznach i, co bardzo ważne, nie przebiega wzdłuż wyraźnych podziałów partyjnych. Wątpliwości jest bowiem wiele i mają one różną naturę.
Zwolennicy tej instytucji twierdzą, że wobec „upolitycznionego” Sądu Najwyższego ogólnokrajowe postanowienia zabezpieczające wydawane przez sędziów dystryktowych pełnią kluczową rolę w ochronie obywateli przed arbitralnymi i potencjalnie niekonstytucyjnymi działaniami władzy. Kompetencja ta jest w ich ocenie szczególnie istotna w sprawach dotyczących ochrony praw człowieka, imigracji czy ochrony środowiska, gdzie obowiązywanie niezgodnych z prawem działań może prowadzić do nieodwracalnych skutków. Narzędzie to stanowi też istotną przeciwwagę wobec opieszałości władzy ustawodawczej, umożliwiając szybkie i skuteczne eliminowanie przepisów godzących w podstawowe wolności jednostki.
Jeszcze inny argument wiąże się z ekonomiką procesową i interpretacją znanej w anglosaskim porządku prawnym instytucji collateral estoppel. Jej istota sprowadza się do uznania, że kwestia faktyczna lub prawna, która została już rozstrzygnięta w jednym procesie, nie może być ponownie podważana w innym procesie między tymi samymi lub powiązanymi stronami niezależnie od tego, czy dotyczy ono tego samego, czy innego roszczenia. Bazując na tym zwolennicy ogólnokrajowych postanowień uznają, że jeśli powód pozywa rząd, twierdząc, że dana regulacja jest niekonstytucyjna, i uzyskuje korzystne rozstrzygnięcie, to w kolejny powód może argumentować, że rząd, miał już możliwość przedstawienia swoich racji przed sądem i nie powinien ponownie podnosić kwestii konstytucyjności tej samej regulacji. W konsekwencji ogólnokrajowe postanowienie zabezpieczające eliminuje konieczność wielokrotnego sądowego rozstrzygania tej samej kwestii, co zmniejsza obciążenie federalnych sądów procesowych. Problem jednak w tym, że w sprawie United States v. Mendoza z 1984 r. Sąd Najwyższy odmówił zastosowania tej zasady w sytuacji, gdy pozwaną stroną jest rząd federalny.
Znacznie poważniejsze są zarzuty formułowane przez przeciwników tej instytucji. Przede wszystkim zauważają oni, że omawiane postanowienia podważają zasadę równowagi władz. Pozwalają bowiem pojedynczemu sędziemu – i to ulokowanemu najniżej w strukturze sądownictwa federalnego w USA – czasowo zablokować działania rządu federalnego. Mający legitymację wyborczą prezydent oraz jego administracja tracą w ten sposób zdolność do sprawnego wdrażania swojej polityki w określonej kwestii, co w dłuższej perspektywie może paraliżować funkcjonowanie federalnej egzekutywy. Długofalowo może to prowadzić do osłabienia pozycji obu pozostałych gałęzi władzy, ponieważ każda reforma może zostać zatrzymana przez pojedynczy sąd. Z dużą dozą pewności można założyć, że nie takie były intencje Ojców Założycieli.
Tego typu praktyka zwiększa również ryzyko instrumentalnego wykorzystywania sądów przez różne grupy interesu, w tym i obce państwa, które mogą próbować blokować decyzje polityczne za pomocą orzeczeń sądowych zamiast środków legislacyjnych. Może też prowadzić do sytuacji, w której procesy sądowe stają się narzędziem politycznej walki, a decyzje sędziów wpływają na kierunek polityki państwa w sposób nieprzewidziany przez Konstytucję. Ich coraz szersze stosowanie może dość szybko doprowadzić też do prawnego chaosu – nietrudno sobie wyobrazić sytuację, w której w odniesieniu do tego samego rozporządzenia prezydenta dwa różne sądy dystryktowe wydadzą sprzeczne postanowienia zabezpieczające, a pozwany nie oprotestuje żadnego z nich. Skutkować to będzie zarówno niepewnością stanu prawnego dla obywateli i administracji państwowej, jak i obniżeniem prestiżu sądownictwa federalnego i erozją zaufania do wymiaru sprawiedliwości.
Odrębną kwestią jest możliwość nieuprawnionego ingerencji sądownictwa federalnego w kompetencje stanów. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której sędzia federalny zakazuje urzędnikowi z jego stanu egzekwowania wybranych przepisów i wydaje w tym zakresie ogólnokrajowe postanowienia zabezpieczające ingerując w ten sposób w porządek prawny innych stanów. W tym wypadku decyzja sędziego może przenieść dyskusję nad federalizmem amerykańskim na zupełnie nowe, nieznane dotychczas tory.
Ogólnokrajowe postanowienia mogą również budzić poważne wątpliwości prawne, ponieważ burzą wiele zasad prawnych amerykańskiego procesu sądowego. Rozszerzają ochronę sądową na osoby, które formalnie nie brały udziału w postępowaniu i nie wykazały swojej legitymacji procesowej, choć sąd nie ma prawnej podstawy do rozstrzygania sporów i przyznawania środków zaradczych osobom, które nie są stronami. Całość uznać można za obejście wymogów dotyczących pozwów zbiorowych, co prowadzi do sytuacji, w której szerokie skutki prawne wynikają z decyzji podjętej w sprawie wniesionej przez pojedynczego powoda.
Odrębną kwestią jest zjawisko zwane forum shopping, czyli wybierania sądów. Już teraz w wielu procesach cywilnych, w których dochodzi się odszkodowania karnego od działającego ogólnokrajowo przedsiębiorcy sytuacja ta tworzy wiele patologii. Poszukiwania najbardziej pasującego do sprawy sędziego w sprawie mającej polityczny kontekst dodatkowo podkopuje wiarygodność wymiaru sprawiedliwości. Może też sprzyjać sytuacji, w której konkretny sędzia dystryktowy licząc na „nagrodę” (tj. awans zawodowy) ze strony polityków opozycyjnych wobec aktualnego gospodarza Białego Domu będzie wręcz po cichu zachęcał do składania pozwów w jego dystrykcie sądowym.
.Zagadnienie ogólnokrajowych postanowień zabezpieczających nie jest uregulowane w prawie federalnym. Również Sąd Najwyższy USA nie zajął jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, choć niektórzy sędziowie wyrazili przy okazji innych spraw swoje obawy w tym zakresie. Oparli je w dużej mierze na uznaniu, że postanowienia te są niezgodne z dotychczasowym dorobkiem prawnym w zakresie środków equity oraz zakresem władzy sądów określonych w artykule III Konstytucji. Jeżeli bowiem sąd nakazuje rządowi podjęcie lub zaniechanie działań wobec osób, które nie są stronami postępowania, trudno dostrzec, w jaki sposób nadal działa on w ramach roli polegającej na rozstrzyganiu konkretnych spraw i sporów. W obecnej sytuacji politycznej, w której Ameryka zmaga się z wieloma przeciwnościami, nowa administracja chcąc zrealizować ambitną agendę podejmuje szereg odważnych decyzji, a z kolejnych sądów dystryktowych spływają coraz to nowe ogólnokrajowe postanowienia zabezpieczające wydaje się, że tylko kwestią czasu jest wydanie przez Sąd Najwyższy orzeczenia w tej sprawie.
