Czy Unia Europejska poniosła porażkę?

Jeśli celem integracji europejskiej jest stworzenie europejskiego superpaństwa lub jakiejś innej formy utopii, to projekt europejski poniósł porażkę i z pewnością poniesie ją ponownie – pisze Dalibor ROHAC

.Wiele napisano o wadach UE oraz o kompromisach związanych z integracją polityczną i gospodarczą. Pewien istotny zbiór perspektyw, przez które rozpatrywano projekt europejski i integrację gospodarczą, został przedstawiony przez harwardzkiego ekonomistę Daniego Rodrika w postaci tak zwanego „trylematu Rodrika”. W swoim szeroko cytowanym artykule wyjaśnia on napięcie pomiędzy demokracją, państwem narodowym i głęboką integracją gospodarczą.

Głęboka integracja gospodarcza – taka, do jakiej dąży UE – wpływa na wiele aspektów polityki wewnętrznej i ustawodawstwa, dlatego stoi w sprzeczności z demokratycznymi rządami na szczeblu krajowym. Zatem dążenie do głębokiej integracji gospodarczej albo prowadzi do pogłębiania się deficytu demokracji, w którym polityka krajowa jest coraz bardziej ograniczana przez zasady i regulacje z zewnątrz, albo powoduje wykształcenie demokratycznego procesu decyzyjnego na poziomie ponadnarodowym.

Obecnie UE stanowi niełatwą kombinację przepisów i biurokratycznego nadzoru (przede wszystkim w postaci Parlamentu Europejskiego), które wiążą ręce krajowym, demokratycznie wybranym politykom oraz instytucjom usiłującym nadać decyzjom UE znamiona legitymizacji społecznej. Pytanie, czy te rozwiązania są satysfakcjonujące, było dyskutowane przez naukowców.

Andrew Moravcsik z Princeton dowodził, że UE posiada demokratyczną legitymację, zwłaszcza gdy porówna się ją z rzeczywistymi przykładami demokracji w państwach narodowych, a nie jej wyidealizowaną wersją. Powodem oderwania jej od wyborców w całej Europie – o czym świadczy chronicznie niska frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego – jest, zdaniem Moravcsika, techniczny charakter kwestii, którymi zajmuje się ta instytucja, tj. handel, polityka konkurencji, bankowość centralna czy administracja techniczna. Argument ten jednak nie ma racji bytu w czasach, gdy instytucje europejskie znalazły się na linii frontu wielu ściśle politycznych bitew, z których część jest daleka od pierwotnych założeń UE – bitew o imigrację, politykę fiskalną, prawa osób LGBTQ czy mandaty na szczepionki. Nawet kwestie czysto techniczne, takie jak konwergencja regulacyjna w ramach umów handlowych, stały się przedmiotem gorącej politycznej kontestacji, gdy w 2010 roku UE dążyła do zawarcia ze Stanami Zjednoczonymi umowy handlowej, tzw. Transatlantyckiego Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP).

Istnieje jeszcze jedno źródło tarć w projekcie europejskim, wskazane przez holenderskiego historyka i filozofa politycznego Luuka van Middelaara. Między polityką zasad, w której UE jest dość biegła, a polityką determinowaną przez wydarzenia, która wymaga improwizacji, podejmowania ryzyka i dostrzegania okazji, jest istotna różnica. Znaczna część projektu europejskiego może być postrzegana jako wysiłek mający na celu wyparcie wcześniejszej chaotycznej i gwałtownej polityki wydarzeń na rzecz bardziej uporządkowanej, bazującej na zasadach formy organizacji politycznej i podejmowania decyzji.

Aby uniemożliwić Francji i Niemcom rywalizację o władzę, projekt europejski połączył ich przemysł stalowy i węglowy, co zapobiegło ponownemu zbrojeniu tych państw. Aby przeciwdziałać żebraczemu protekcjonizmowi i nacjonalizmowi gospodarczemu, UE stworzyła ogromny rynek podlegający wspólnym zasadom. Aby ograniczyć polityczne pokusy nieodpowiedzialnych wydatków finansowanych kreacją deficytu w ramach wspólnej unii walutowej, UE ustanowiła surowe zasady fiskalne w postaci paktu stabilności i wzrostu. Na wielu frontach podejście to się sprawdziło. Inaczej niż w przeszłości konflikt zbrojny pomiędzy państwami członkowskimi UE jest rzeczywiście nie do pomyślenia. Niezależnie od wielu problemów strukturalnych nękających europejskie gospodarki jednolity rynek sprawił, że Europejczycy są zamożniejsi i bardziej konkurencyjni na rynkach światowych, niż byliby w przeciwnym razie.

Żaden zestaw zasad nie jest jednak w stanie wyeliminować zasadniczo nieprzewidywalnego i często konfliktowego charakteru życia społecznego i politycznego. To właśnie w tych nieprzewidzianych okolicznościach, obejmujących konflikty między różnymi wartościami lub interesami – np. gdy istniało ryzyko rozpadu unii walutowej, gdy strefa Schengen została opanowana przez osoby ubiegające się o azyl lub gdy wybuchła pandemia – Unia Europejska znalazła się w najtrudniejszej sytuacji. Owszem, biurokratyczny i niechętny do podejmowania ryzyka charakter organu wykonawczego UE, czyli Komisji Europejskiej, stanowi problem – lecz nie jedyny.

Głęboko zakorzeniona niechęć do konfliktów politycznych najważniejszego kraju UE, Niemiec, to kolejny aspekt. Zamiast stawiać czoła wyzwaniom, często odkłada się je na później pod szyldem „strategicznej cierpliwości”. A kiedy podjęcie działań staje się nieuniknione, rozwiązania rzadko są przedmiotem otwartych, demokratycznych rozważań. Są one raczej przedstawiane, często przez Komisję, w technokratycznych kategoriach i jako „niemające alternatywy”. W praktyce oznacza to, że nie uwzględnia się konfliktów idei, wartości i interesów, charakterystycznych dla politycznego procesu decyzyjnego.

Odpowiedź na pytanie, czy te ograniczenia i braki bezwzględnie skazują UE na porażkę, czy też nie, zależy od wyobrażenia na temat ostatecznego celu integracji europejskiej. Istnieją dwa alternatywne sposoby rozumienia celu końcowego UE, które pozostają w sprzeczności od początku istnienia projektu.

W pierwszym, dominującym ujęciu celem integracji europejskiej jest wprowadzenie w Europie jakościowo nowej formy zarządzania, przezwyciężenie atawistycznych podziałów i ułatwienie postępu. Ten sposób myślenia, występujący w obfitości w instytucjach europejskich i wśród liberalnych elit kontynentu, przypomina żart Woody’ego Allena z filmu Annie Hall: „Związek jest jak rekin. Musi płynąć do przodu albo umiera”. Dlatego prawnik z New York University Joseph Weiler zauważa, że integracja europejska rzadko była uzasadniana za pomocą tradycyjnych środków legitymizacji wejścia/wyjścia lub procesu/rezultatu. Niedostatki UE w demokratycznej polityce są od dawna widoczne, podobnie jak niepowodzenie UE w dostarczaniu pewnych istotnych ogólnoeuropejskich dóbr publicznych. Zamiast tego „uzasadnienie działania i jego siła mobilizująca mają swe źródło […] w ideale, do którego się dąży, przeznaczeniu, które ma zostać spełnione, ziemi obiecanej czekającej na końcu drogi”.

W tym sensie UE ściśle odzwierciedla rozwój zachodniej myśli politycznej jako takiej. Filozoficzne podstawy zachodnich demokracji liberalnych również odeszły od skromnych, klasycznych form liberalizmu, dążących do ustanowienia znośnego, choć niezadowalającego modus vivendi dla wolnych, samorządnych społeczeństw, i obecnie skłaniają się ku znacznie ambitniejszym koncepcjom wolności i równości.

Postępowa, dalekosiężna koncepcja integracji europejskiej jest sama w sobie pełna sprzeczności. Jej ostatecznym celem jest wzniesienie się ponad destrukcyjność nacjonalizmu czasów minionych i stworzenie formy rządów, na której cały świat mógłby się wzorować, a która byłaby zasadniczo różna od państwa narodowego. W praktyce jednak podejście to często polegało na próbach skalowania państwa narodowego do poziomu europejskiego.

Już teraz UE ma wiele cech państwowych: walutę, bezpośrednio wybierany parlament, flagę i sąd najwyższy. Liderzy polityczni, tacy jak prezydent Francji Emmanuel Macron, nierzadko czynią aluzje do „europejskiej suwerenności”. Termin ten jest szczególnie zaskakujący, ponieważ suwerenność tradycyjnie odnosi się do form władzy politycznej, które są „niepodzielne, najwyższe i stałe”, a nie do układów federalnych, które obejmują stowarzyszenie samorządnych jednostek politycznych. Szczególnie w ostatnich latach, kiedy ton projektu integracyjnego stał się bardziej pesymistyczny, bojaźliwy i skierowany do wewnątrz, państwowe ujęcie UE zasadniczo obiecuje powielać zachowania państw narodowych na większą skalę, zamiast trwać przy ambitnym, skierowanym na zewnątrz sposobie myślenia, który niegdyś przyniósł wschodnie rozszerzenie UE.

Budowanie barier granicznych, stawianie przeszkód w handlu i inwestycjach, również przyjaznym krajom, takim jak Stany Zjednoczone, Szwajcaria czy Wielka Brytania, oraz obawy o „europejski styl życia” zacierają różnicę między zwolennikami projektu integracji a drobnymi nacjonalistami, którzy chcą zrobić to samo, tylko na mniejszą, narodową skalę.

W myśleniu o najbliższej przyszłości Unii Europejskiej zabrakło też wyobraźni. UE musi wziąć pod uwagę lekcje historii. Według niektórych zwolenników „federalizacji” Europy „zapis historyczny pokazuje, że owocne układy nie były rezultatem stopniowych procesów konwergencji w stosunkowo łagodnych okolicznościach, ale ostrych zrywów w okresach ekstremalnych kryzysów”. W związku z tym właściwym modelem wydaje się unia Anglii ze Szkocją, zawarta w 1707 roku w następstwie wojny o sukcesję hiszpańską, oraz – co najbardziej znamienne – amerykańska Konwencja Konstytucyjna z 1787 roku przeprowadzona w środku kryzysu zadłużenia po wojnie o niepodległość.

UE podjęła wprawdzie własną próbę zorganizowania konwentu konstytucyjnego (2001–2003), ale zakończyła się ona niepowodzeniem. Podobnie jak wczesne Stany Zjednoczone, Unia również została w ciągu ostatniej dekady narażona na bezprecedensowe wstrząsy i kryzysy. Nie udało się jednak ustanowić przywództwa politycznego niezbędnego do przeprowadzenia wielkiej „federalizacji” UE (w rzeczywistości oznaczającej stworzenie państwa europejskiego). Całkiem możliwe, że porażka ta jest uzasadniona. Oczywistym jej powodem jest brak silnego poczucia wspólnej tożsamości politycznej przed utworzeniem Unii, które cechowało udane związki polityczne z przeszłości.

Tradycyjne przekonanie, że w Stanach Zjednoczonych silne więzi państwowe przeważyły nad lojalnością obywateli wobec wspólnego projektu politycznego, jest raczej artefaktem spolaryzowanej polityki prowadzącej do wojny secesyjnej niż wiernym opisem Ameryki w momencie jej powstania. W rzeczywistości poczucie wspólnej amerykańskiej tożsamości i wspólnego celu było domniemane już w planie z Albany z 1754 roku. W eseju Federalist No. 2, poprzedzającym Konstytucję USA, John Jay mówi o „jednym połączonym kraju” danym przez Opatrzność jednemu zjednoczonemu ludowi – ludowi wywodzącemu się od tych samych przodków, mówiącemu tym samym językiem, wyznającemu tę samą religię, przywiązanemu do tych samych reguł rządzenia oraz dzielącemu bardzo podobne maniery i obyczaje, który dzięki wspólnym radom, broni i wysiłkom, walcząc ramię w ramię przez długi i krwawy okres wojny, szlachetnie ustanowił ogólną wolność i niepodległość.

.Jeśli celem integracji europejskiej jest stworzenie europejskiego superpaństwa lub jakiejś innej formy utopii, to projekt europejski poniósł porażkę i z pewnością poniesie ją ponownie. Na szczęście UE nie musi być postrzegana w tych hiperambitnych, teleologicznych kategoriach. W drugim, alternatywnym ujęciu UE może być uważana po prostu za platformę, z konieczności wadliwą, służącą do zarządzania relacjami między krajami europejskimi oraz wykorzystywania zysków ze współpracy i handlu – za sieć instytucji, zasad i relacji łączących i ograniczających rządy krajowe, tworzącą przestrzeń dla konkurencji gospodarczej i współpracy politycznej. To znacznie bardziej powściągliwe spojrzenie na integrację europejską określa UE jako porządek, a nie teleologiczny, przyszłościowy projekt. Wnosi ono dozę agnostycyzmu do pojmowania ostatecznego celu UE, znaczenia europejskości oraz właściwego zakresu wspólnych działań europejskich. Zamiast głosić śmiałą agendę polityki europejskiej, podejście to zadowala się dostarczaniem odpowiednim podmiotom, zwłaszcza rządom europejskim, narzędzi do rozwiązywania konfliktów i czerpania korzyści ze współpracy, konkurencji i handlu.

Dalibor Rohac

Fragment książki 'Governing the EU in an Age of Division’ (wyd. Edward Elgar Publishing, listopad 2022)