Niezbędny jest uczciwy podział kosztów klimatycznych

Według badań obywatele często uważają, że sprawiedliwy podział kosztów klimatycznych jest ważniejszy niż szybka redukcja emisji CO₂. Najwyższy czas stworzyć mechanizmy mające na celu wczesne i systematyczne rozwiązywanie tej kwestii – piszą prof. Suzanne HULSCHER, Annick de VRIES i Victor TOOM

.W nadchodzących dekadach polskie społeczeństwo zmierzy się z ogromnymi wyzwaniami. Należy ograniczyć emisję gazów cieplarnianych i uodpornić kraj na powodzie, upały i susze. Doświadczymy również rosnących szkód w wyniku coraz bardziej ekstremalnych warunków pogodowych, co wiąże się z kosztami.

Chociaż nie można wiarygodnie oszacować dokładnych kwot, nie ma wątpliwości, że w najbliższej przyszłości „koszty klimatyczne” znacznie wzrosną. Obecnie podejmowane są w tej kwestii coraz intensywniejsze działania polityczne, a skutki zmian klimatycznych będą odczuwalne bardziej niż dotychczas. Ważne jest, aby koszty klimatyczne były rozłożone sprawiedliwie. Ich niesprawiedliwy podział drastycznie obniża poparcie społeczne dla każdej dobrej polityki klimatycznej, w tym transformacji energetycznej.

Podział kosztów klimatycznych można przeprowadzić na różne sposoby. Holenderska Rada Naukowa ds. Polityki Rządowej (WRR) sporządziła niedawno raport zawierający analizę sprawiedliwej dystrybucji kosztów klimatycznych (WRR 2023), wskazując na konieczność udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: Czy powinniśmy rozdzielić koszty na wszystkie gospodarstwa domowe w Holandii, czy też koszty klimatyczne powinny ponosić przede wszystkim firmy emitujące duże ilości zanieczyszczeń, takie jak producent stali Tata Steel i firma energetyczna Shell? Jakie decyzje w tym zakresie będą sprawiedliwe? Polska stoi przed bardzo podobnymi pytaniami. I choć łatwo je sformułować, odpowiedzi wcale nie są proste.

Rozważmy następującą kwestię: wydaje się, że podniesienie cen jest dobrym pomysłem na zmniejszenie zużycia paliwa, ponieważ podmioty zużywające go najwięcej, a zatem emitujące najwięcej zanieczyszczeń, poniosą najwyższe koszty. Jednak gdy okazuje się, że takie rozwiązanie ma tragiczne konsekwencje dla obywateli o napiętym budżecie, dla których posiadanie samochodu stanie się w takim wypadku zbyt drogie, nasuwa się pytanie, czy taki sposób zmniejszenia konsumpcji jest naprawdę sprawiedliwy. Dystrybucja postrzegana jako niesprawiedliwa może prowadzić do ogromnego niezadowolenia społecznego, jak miało to miejsce w przypadku protestów „żółtych kamizelek” (Les Gilets Jaunes) we Francji.

Badania pokazują, że polityka klimatyczna jest uważana za uczciwą lub sprawiedliwą, jeśli sprawiedliwy jest rozkład obciążeń (Dreijerink i Peuchen 2020). Nazywamy to sprawiedliwością dystrybutywną. Nie daje nam to jednak odpowiedzi na pytanie o sprawiedliwą dystrybucję, ponieważ poczucie sprawiedliwości jest z natury indywidualne: jeden uzna za sprawiedliwy podział kosztów klimatycznych oszczędzający obywateli, drugi opowie się za finansowym wspieraniem gospodarstw domowych prowadzonych w sposób bardziej zrównoważony. Nie ma jednej odpowiedzi na pytanie, jaki podział jest sprawiedliwy. Podajemy zatem kilka różnych przykładów sprawiedliwości dystrybutywnej.

Zasady dystrybucji mają znaczenie

.Większość obywateli uważa za ważne rozsądne wydatkowanie pieniędzy pozyskanych z podatków. Oczekujemy, że każde euro przeznaczone na rzecz redukcji emisji przyniesie maksymalne ograniczenie produkcji CO2. Na przykład w holenderskim porozumieniu klimatycznym, podpisanym w 2019 roku, postanowiono, że sektor energii elektrycznej będzie ponosił największe koszty redukcji, ponieważ zmniejszenie emisji w tym sektorze jest najtańsze. Jeśli przyjmiemy, że środki powinny przynosić maksymalne korzyści w porównaniu z kosztami, propozycja ta brzmi logicznie i sprawiedliwie.

Jednak to, co jest sprawiedliwe dla jednej osoby, niekoniecznie musi być takie dla innej. Podział celów redukcyjnych nie jest do końca zgodny, ponadto w powszechnej opinii firma lub sektor są odpowiedzialne za własne emisje i związane z nimi koszty. Gdyby przyjąć inną zasadę dystrybucji, a mianowicie „płaci zanieczyszczający”, to w Holandii sektor energii elektrycznej miałby znacznie mniejszy cel redukcyjny niż sektory przemysłu, rolnictwa i budownictwa, które musiałyby dokonać większych inwestycji w ograniczenie emisji.

W holenderskiej polityce klimatycznej i energetycznej istnieje wiele przykładów dzielenia kosztów. Pochylmy się nad dyskusją na temat opomiarowania netto – czy gospodarstwa domowe powinny otrzymywać dotacje na panele słoneczne, jeśli koszty tych dotacji są ponoszone przez społeczeństwo i dzielone na wszystkie gospodarstwa domowe? Z jednej strony takie podejście zachęci do zrównoważonych zachowań – i z tego punktu widzenia jest uzasadnione (Vollebergh 2022). Z drugiej strony rachunki za energię w gospodarstwach domowych bez paneli słonecznych wzrosną, podczas gdy gospodarstwa domowe, w których zainstalowano takie mechanizmy oszczędzania energii, odniosą korzyści finansowe (Mulder i Straver 2023). Jednak gospodarstwa domowe, które mają finansowe możliwości zainstalowania paneli słonecznych – z dotacją lub bez – często potrzebują wspomnianej dotacji w znacznie mniejszym stopniu, ponieważ mają z reguły wyższy dochód.

Rozważmy też przykład różnic w opłatach za wodę w Holandii. Holenderskie zarządy wodne są praktycznie samowystarczalne finansowo. Mieszkańcy wnoszą wkład w usługi na podstawie zasady korzyści. Im więcej posiadasz ziemi, tym więcej płacisz za środki ochrony przed powodzią. Jednak nie każdy zarząd wodny jest pod tym względem równy: zarządy w niżej położonych obszarach na wybrzeżu stoją przed większymi wyzwaniami niż w innych miejscach. Na przykład słabo zaludniony obszar zarządu wodnego Scheldestromen w Zelandii (południowo-zachodnia część kraju) realizuje trudne zadanie ochrony wybrzeża, czego koszty częściowo (10 proc.) ponoszą mieszkańcy podlegający pod ten zarząd. Skoro to oni czerpią korzyści z istnienia wałów przeciwpowodziowych, to sprawiedliwe jest, by to oni za nie płacili, prawda? Biorąc jednak pod uwagę zmiany klimatyczne i rosnący poziom mórz, finansowanie oparte na tej zasadzie w dłuższej perspektywie może stać się dla tego zarządu znacznie trudniejsze. W tym świetle podział kosztów pomiędzy wiele zarządów wodnych może zostać uznany za bardziej sprawiedliwy. Większą rolę odgrywałaby zdolność do pokrycia kosztów. Czy jednak mieszkańcy bardziej zamożnych zarządów wodnych lub tych o niższych kosztach są gotowi dzielić koszty z tymi bardziej narażonymi na zmiany klimatu?

Uczciwe opcje dystrybucji

.W raporcie Rechtvaardigheid in Klimaatbeleid: Over de verdeling van klimaatkosten (Sprawiedliwość w polityce klimatycznej. O podziale kosztów klimatycznych) Holenderska Rada Naukowa ds. Polityki Rządowej przedstawia dziesięć zasad sprawiedliwej dystrybucji (patrz tabela poniżej) opartych na literaturze z zakresu etyki i filozofii (WRR 2023). Ponieważ sprawiedliwy podział kosztów klimatycznych jest ważny dla wsparcia publicznego, zasady te muszą być wyraźnie uwzględnione przy formułowaniu polityki klimatycznej. Czy zanieczyszczający muszą płacić za swoje emisje? Czy bardziej zrównoważone gospodarstwa powinny otrzymywać zasiłek? Czy obywatele są również podmiotami odpowiedzialnymi? Czy wszyscy powinni płacić tyle samo, czy może osoby dobrze sytuowane powinny płacić więcej?

.Zbyt mało uwagi poświęca się sprawiedliwości jako odrębnej części polityki klimatycznej. A jeśli już porusza się tę kwestię, to jako myśl uzupełniającą, na przykład w odpowiedzi na głosy sprzeciwu wobec określonego systemu dystrybucji zasobów. W Holandii stało się tak wraz z wprowadzeniem dofinansowania pojazdów elektrycznych, znanego jako „dotacja na Teslę”. Gdybyśmy z wyprzedzeniem przedstawili możliwe systemy dystrybucji, przedyskutowali je i ostatecznie wybrali model najbardziej uzasadniony, uczciwość i sprawiedliwość polityki klimatycznej byłyby wyraźnie większe.

Dziesięć wyżej wymienionych zasad dobitnie wskazuje, że sprawiedliwość wymaga wyjścia poza dotychczasowe myślenie w kategoriach „płaci zanieczyszczający” lub „płaci ten, kto może”. Należy jak najszybciej zastanowić się nad sprawiedliwym podziałem kosztów zmian klimatycznych związanych na przykład z inwestycjami niezbędnymi do transformacji energetycznej. Polityka klimatyczna, podobnie jak zmiany klimatu, dotyczy wszystkich i wszyscy poniosą jej konsekwencje.

Dziesięć zasad Holenderskiej Rady Naukowej pozwala zorientować się, w jaki sposób można sprawiedliwie rozłożyć ciężar wdrażania polityki klimatycznej. Wypracowane na tej podstawie propozycje należy przedyskutować, a następnie określić wytyczne dla wdrażania polityki. Odpowiedź na pytanie, jaki wybór jest najlepszy, należy do społeczeństwa, a ostatecznie do polityków. Dlatego równie ważne są procedury prowadzące do przyjęcia określonego systemu dystrybucji, tj. w jaki sposób dokonano wyboru i czy był to sposób sprawiedliwy. Badania pokazują, że obywatele są bardziej skłonni zaakceptować nawet niekorzystny dla nich rozkład kosztów, jeśli procedura wyboru była sprawiedliwa (Dreijerink i Peuchen 2020). Sprawiedliwość dystrybutywna i sprawiedliwość proceduralna są zatem powiązane.

Niezależny organ

.Podkreślanie kwestii sprawiedliwości ma zasadnicze znaczenie dla budowania szerokiego poparcia. Ale jak zamierzamy to zorganizować i zastosować w praktyce? Przede wszystkim polityka klimatyczna powinna być postrzegana jako kwestia sprawiedliwości dystrybutywnej, a nie tylko jako wyzwanie techniczne lub prawne. Każda decyzja polityczna, niezależnie od tego, czy dotyczy środków transformacji energetycznej, zarządzania ryzykiem powodziowym, czy rekompensat za zanieczyszczenie, pociąga za sobą alokację kosztów. Dziesięć zasad dystrybucji pomaga poszerzyć myślenie decydentów i polityków o sprawiedliwości. Powinny one zostać niezwłocznie włączone do procesu kształtowania polityki klimatycznej.

Aby dystrybucja kosztów klimatycznych była i pozostała ważną częścią procesu kształtowania polityki, powinna być nadzorowana przez niezależny organ – instytut z doświadczeniem w dziedzinie polityki klimatycznej i jej skutków. W Holandii logicznym wyborem podmiotu pełniącego tę funkcję jest Rada Stanu jako organ już zaangażowany w ocenę prawną polityki klimatycznej, w tym w ocenę jej kosztów. WRR opowiada się za dodaniem perspektywy sprawiedliwości do oceny ustawy klimatycznej. Czy uwzględnia ona dobrze przemyślane rozwiązania dotyczące sprawiedliwego podziału kosztów?

.Protesty „żółtych kamizelek” były pierwotnie wymierzone w politykę klimatyczną uważaną za niesprawiedliwą dla zwykłych obywateli. Chociaż ruch ten działał wyłącznie we Francji, niezadowolenie obywateli narasta wszędzie – w końcu sprawiedliwość dotyka właśnie ich. Według badań (I&O Research 2022) obywatele często uważają, że sprawiedliwy podział kosztów klimatycznych jest ważniejszy niż szybka redukcja emisji CO₂. Najwyższy czas stworzyć mechanizmy mające na celu wczesne i systematyczne rozwiązywanie tej kwestii.

Suzanne Hulscher
Annick de Vries
Victor Toom

Źródła:
Dreijerink, L.J.M. i R.A. Peuchen (2020) Maatschappelijk draagvlak voor klimaat-en energiebeleid.
Resultaten van een vragenlijstonderzoek. Amsterdam: TNO; [LINK]
I&O Research (2022) Rechtvaardigheid in klimaatbeleid. Amsterdam: I&O Research; [LINK]
Mulder, P. i Straver, K. (2023). Energiearmoede is een governance vraagstuk; [LINK]
Vollebergh, H. (2022a) „Economisch beleidsmatige aspecten aan groene heffingen en belastingen”, Tijdschrift voor Fiscaal Ondernemingsrecht, 181(1): 87-97.
WRR (2023). Rechtvaardigheid in klimaatbeleid: Over de verdeling van klimaatkosten.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: Den Haag.