Zeszyty Kaczyńskiego

Nawet najbardziej propaństwowa partia i premier-wizjoner nie wyleczą tej okropnej choroby, jaką jest strategiczna impotencja państwa polskiego – pisze Jan ROKITA

Jarosław Kaczyński dzielił się kiedyś szczerze doświadczeniami nabytymi podczas pełnienia urzędu premiera. Było to dawno, przeszło dekadę temu, w okresie tzw. „pierwszych rządów PiS-u”. Ówczesny szef rządu opowiadał wtedy o różnych (nazwijmy je tak) „instytucjonalnych kłopotach”, na jakie natrafił jako premier, i o sposobie radzenia sobie z nimi. W pamięci utkwiła mi najmocniej opowieść Kaczyńskiego o służbowych relacjach z jego ministrami. Otóż podczas spotkań z członkami rządu wyznaczał im zadania i wydawał polecenia. Ale z czasem zorientował się, że podczas następnych spotkań nie pamięta już wielu spośród własnych dyspozycji, więc nie jest w stanie sprawdzić, czy i w jakim stopniu zostały one wykonane. Wpadł więc na racjonalizatorski pomysł, który miał mu umożliwić bardziej spójne planowanie polityki i jej późniejszą ewaluację. Postanowił mianowicie… założyć zeszyt dla każdego z członków rządu, w którym osobiście odnotowywał wydane dyspozycje. To oznaczało przełom w zdolności premiera do strategicznego planowania polityki. Wątpię co prawda, czy zeszytowa reforma Kaczyńskiego przetrwała czasy jego następców, ale całkiem serio uważam, że powinna ona być opisywana w podręcznikach „good governance” jako specyficznie polski wariant instytucjonalnego wzmocnienia centrum rządu.

Zeszyty Kaczyńskiego były pragmatyczną odpowiedzią na palącą potrzebę stworzenia „mózgu państwa” i jego „pamięci instytucjonalnej”.

Planowanie polityki wymaga sterowności państwa. A sterowność państwa – to nic innego jak dobrze zbudowane instytucje. Opowieści, że jacyś „propaństwowi” politycy są w stanie siłą woli przełamać tę zależność, należy między bajki włożyć.

Nawet najbardziej propaństwowa partia i premier wizjoner, potrafiący – jak w szachach – planować dziesięć ruchów do przodu, nie wyleczy tej okropnej choroby, jaką jest strategiczna impotencja państwa polskiego. Jej źródłem bowiem nie jest ani liberalna (czy jakakolwiek inna) ideologia, jak chcieliby niektórzy najbardziej zagorzali krytycy Ćwierćwiecza Niepodległości, ani też nie są nim jakieś charakterologiczne cechy polskich polityków, którzy ponoć celowo unikali suwerennego formułowania państwowych strategii, gdyż wyczekiwali na instrukcje przychodzące z Berlina albo Brukseli. Tego rodzaju teorie, głoszone nie tylko przez partyjną propagandę, ale rozpowszechnione także w prawicowo zorientowanych kręgach intelektualnych, należą do gatunku politycznych przesądów, których siła rażenia wzrosła ostatnio nie tylko w Polsce, ale i w całym świecie demokratycznym.

Państwo polskie jest niezdolne do planowania strategicznego jedynie dlatego, że w samym rdzeniu władzy ma wadliwie zbudowane instytucje. I w efekcie nawet najmądrzejsze strategie państwowe pozostają kawałkami papieru, a realna polityka bywa wynikiem zbiegów okoliczności albo po prostu – chaosu i przypadku. Niezłym tego przykładem jest powstały w 2012 roku tzw. raport Boniego („Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności”), który odważnie i ciekawie zdefiniował istotną część wyzwań i ryzyk, które stają dzisiaj przed Polską. Ale ponieważ w państwie nie było instytucji, której misją byłoby wdrożenie jego zaleceń, stał się tylko zapomnianym świstkiem papieru. Ironii dodaje w tej historii fakt, że ów raport w okrojonej i ugrzecznionej wersji został nawet uchwalony przez rząd Tuska, a w uchwale tej można znaleźć passus, iż w ciągu sześciu lat urzędowania tego premiera „nie wdrożono całościowych mechanizmów poprawy efektywności rządzenia”. Samokrytyka tyleż zaskakująca, co politycznie bezużyteczna.

Trzy kardynalne funkcje państwowej egzekutywy przesądzają o tym, czy jest ona zdolna do efektywnego planowania polityki. I każda z tych funkcji wymaga dobrze zbudowanych instytucji, które dopiero w całości składają się na „mózg państwa”.

W tej triadzie pierwsza jest funkcja programowania prac rządu, czyli opracowywanie najistotniejszych dla aktualnej większości rządzącej polityk publicznych. Zwłaszcza w czasie, gdy partyjne programy wyborcze stały się piarowskimi narzędziami uwodzenia wyborców, premier, który chce coś zrobić naprawdę, musi zbudować długofalowy plan działania dla poszczególnych sektorów państwa. Ale tak rozpracowane polityki, jeśli nie mają stać się fikcyjne i papierowe, wymagają ciągłej ewaluacji ich efektów. To zaś oznacza, że premier winien dysponować profesjonalnymi instytucjami kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. I w końcu dopełnieniem tej triady jest funkcja szczegółowego planowania strony wydatkowej budżetu, gdyż bez pieniędzy idących za politycznymi zadaniami każdy plan i każda strategia muszą okazać się pustą propagandą.

W każdym większym europejskim państwie instytucje wykonujące te trzy funkcje kardynalne tworzą sam rdzeń władzy, ubrany na zewnątrz w kształt Prime Minister’s Office (10 Downing Street), Kanzleramtu czy Le Palais de l’Élysée. Powiedzmy tę rzecz jasno i dobitnie, bo chyba ciągle mało kto zdaje sobie z niej w Polsce sprawę. Ani Urząd Rady Ministrów, istniejący do roku 1996, ani powstała na jego gruzach Kancelaria Premiera, obsługująca dzisiaj polskiego szefa rządu, nie wykonuje żadnej z trzech funkcji kardynalnych. A jeśli czasem stara się to jakoś robić, to właśnie dzięki różnym „innowacyjnym” inicjatywom konkretnego premiera albo szefa jego kancelarii. Takim właśnie jak zeszyty premiera Kaczyńskiego.

Dlaczego tak się dzieje? Stoją za tym oczywiście wypadki najnowszej historii. Kiedy w 1989 roku wolna Polska odziedziczyła dawny aparat władzy, z dnia na dzień odcięła odeń istniejący w czasach komunizmu „mózg państwa”, który tworzyła potężna centrala PZPR na rogu Alej i Marszałkowskiej. To tam przez niemal pół wieku zajmowano się skutecznie programowaniem, ewaluacją i finansowaniem polityk państwowych, a rząd służył tylko do formalnego administrowania. Ta straszna wyrwa, która pozostała po nagłej ekstrakcji politycznego rdzenia państwa, nigdy potem nie została zasypana.

I jeśli jakiś stan rzeczy w Polsce zasługuje na określenie mianem „postkomunizmu” – to właśnie stan owej wyrwy, która jest przecież bezpośrednim skutkiem komunistycznej przeszłości. O ile w latach 90. zdarzali się jeszcze politycy świadomi tego problemu (np. minister Michał Kulesza), o tyle dwie „partie nowego typu” – PO i PiS, które zdominowały politykę XXI wieku – straciły na tym polu wszelkie zainteresowanie. Na dodatek PO została obciążona radykalną dezynwolturą swojego przywódcy wobec wszelkich kwestii związanych ze strategicznym planowaniem i organizacją państwa. Na PiS-ie zaś ciąży powszechny w tej partii „postsarmacki” styl myślenia, w którym instytucje państwa to raczej obmierzłe przeszkody w prawdziwym działaniu dla dobra Polski. Zatem stosowną wobec nich metodą postępowania jest raczej podbój niźli reforma.

Przez chwilę można było mieć wrażenie, że jakąś nadzieją jest premier Morawiecki. Wskazywała na to zawarta w exposé zapowiedź budowy premierowskiego Centrum Analiz Strategicznych, a wiadomo, że bez zaplecza analitycznego oraz instytucjonalnej pamięci państwa rdzeń władzy nie jest możliwy do odbudowania. Dziś jednak już widać, że CAS, kierowane przez znawcę historii piłsudczyków i nieudanego kandydata na posła, nie odegra istotnej roli. Tym bardziej że jego szef na pierwszej konferencji prasowej zajął się nieoczekiwanie domorosłym analizowaniem… nastrojów elektoratu PiS. Dla etatysty Morawieckiego planowanie jest niemal słowem zaklęciem, a o jego brak każdego dnia oskarża poprzednie rządy. Tyle tylko że dla Morawieckiego, zafascynowanego (co sam przyznaje) teoriami „ekonomii strukturalnej” w wydaniu chińskiego ekonomisty Justina Yifu Lina, planowanie strategiczne oznacza raczej pewien model podejścia do ekonomii, wedle którego to politycy wybierają sobie gałęzie gospodarki, a nawet konkretne firmy, po to, by je finansować z publicznych pieniędzy albo wręcz nacjonalizować. Ta uwspółcześniona wersja lewicowego interwencjonizmu nie ma zgoła wiele wspólnego z odbudową strategicznych zdolności państwa.

.Wygląda zatem na to, że w kwestii planowania strategicznego na razie wszystko pozostanie po staremu. Zmarły 20 lat temu Zbigniew Herbert, który w wierszach ujmował czasem błyskotliwe intuicje polityczne, napisał dawno temu, że „agenci Lewiatana / dają się przekupić / nie mają zmysłu losu / są urzędnikami przypadku” (wiersz „Jonasz”). Na razie „urzędnicy przypadku” wygrywają ze „strategicznymi planistami” w bitwie o kształt polskiego Lewiatana.

Jan Rokita
Tekst opublikowany w nr 6 miesięcznika opinii „Wszystko Co Najważniejsze” [LINK].