Trójmorze i inne makroregionalne porozumienia państw członkowskich wzmacniają całą Unię
Prof. Michał KLEIBER
Trójmorze to inicjatywa stworzona przez kraje dokładnie wiedzące, co chcą osiągnąć, i które chcą kształtować przyszłość UE na równi z innymi państwami. Tę obiecującą dynamikę działań Europa Zachodnia powinna zrozumieć i wspierać – pisze prof. Michał KLEIBER
.Skomplikowana sytuacja wewnątrz UE z jednej strony, a wydarzenia w światowej polityce z drugiej jasno wskazują na konieczność poszukiwania zmian w funkcjonowaniu Unii mogących zapewnić jej stabilną i trwałą przyszłość.
Wiele wydarzeń z ostatnich lat jednoznacznie wskazuje, że Europa Zachodnia jest ciągle konglomeratem sprzecznych interesów poszczególnych państw i dominujących grup politycznych odgrywających kluczową rolę decyzyjną nawet w tak trudnych sytuacjach jak obecnie. Wiele istotnych różnic w poglądach państw i całych regionów dotyczących ważnych wewnątrzunijnych problemów funkcjonowania wspólnoty komplikuje, a często wręcz uniemożliwia podejmowanie wspólnotowych decyzji w sprawach wymagających jednomyślności, ważnej nie tylko ze względów traktatowych, ale także umożliwiającej podejmowanie skutecznych działań.
Dobrą ilustracją problemu było na przykład niedawne spotkanie wybranych szefów rządów w Paryżu dotyczące rosyjskiej agresji w Ukrainie, na którym nie uzgodniono żadnego wspólnego stanowiska i ograniczono się do ogólnych nic niemówiących deklaracji. Sytuacji, w których państwa członkowskie UE wykazały ewidentny brak jednomyślnej zgody, jest jednak wiele.
Wymieńmy przykładowo parę innych problemów, przy których rozwiązywaniu państwa UE nie osiągają zgody, nie wspominając nawet o licznych sprzecznościach mających miejsce w przeszłości.
Wśród dobitnie zademonstrowanych ostatnio takich sytuacji jest z pewnością opinia dotycząca akcentowanego przez Stany Zjednoczone zwiększenia wkładu państw Europy do budżetu NATO, z różną mocą popieranego przez unijne państwa wbrew interesom państw najbardziej narażonych na potencjalne wrogie działania Rosji, poglądy na realizację unijnej polityki migracyjnej, konsekwencje realizacji projektu Green Deal, zakres konstruktywnego stosowania weta w unijnych głosowaniach, stosunek do handlowego porozumienia UE z południowoamerykańską grupą państw Mercosur, wyraźnie krytykowany przez np. Francję i Polskę, coraz bardziej zróżnicowane poglądy na możliwe sposoby zapobieżenia dramatowi wojennemu w Ukrainie ze Słowacją i Węgrami, ewidentnie sprzyjającymi agresorowi, stosunek do działań dotyczących ograniczeń handlu z Chinami, poglądy na wspólną unijną walutę czy wyraźnie demonstrowana niezgoda na nakładanie przez UE sankcji na państwa członkowskie za problematyczne naruszenia przez nie dyscypliny finansowej.
Brak zgodności w poglądach państw Unii wybrzmiał dobitnie w niedawnej wypowiedzi prezydenta USA, apelującego do Unii o aktywniejsze wspólne działania państw członkowskich na rzecz europejskiego bezpieczeństwa – w wypowiedziach polityków i ekspertów zgodnie uznano takie działania za mało realne, bo „przecież w Europie nie ma żadnego wspólnie”. Sprawa braku unijnej jedności dostrzegana jest z całą mocą obecnie, ale w istocie problem istnieje od dawna. Przypomnijmy np. mocne przed laty słowa Henry’ego Kissingera na ten temat: „Do kogo mam dzwonić, jeśli chcę rozmawiać z Europą” czy jeszcze mocniejszą jego wypowiedź: „Czy w ogóle istnieje jakaś Europa?”.
.W powyższym kontekście z pewnością wypada jednak dobitnie podkreślić, że istnieją oczywiście także sprawy dotyczące Unii niebudzące kontrowersji wśród państw członkowskich. Należą do nich przykładowo wspólna troska o demokratyzację struktury unijnej, bardziej merytoryczne i niezbiurokratyzowane działania administracji, przestrzeganie zasad jednolitego rynku gwarantowanego przez tzw. cztery swobody, czyli możliwość swobodnego przepływu towarów, usług, ludzi i kapitału, czy działania na rzecz konkurencyjności unijnej gospodarki, a także – przy odpowiednio życzliwej interpretacji – ciągle wyraźne, nawet jeśli ostatnio nieco malejące, poparcie wszystkich państw członkowskich dla istnienia Unii jako niezbędnej organizacji łączącej ludność naszego kontynentu, przekładające się na łagodzenie wielu konfliktów. Lecz z drugiej strony trudno na przykład zgodzić się z często podkreślanymi wieloma innymi osiągnięciami Wspólnoty, takimi jak rzekomy sukces jednolitości Unii w sprawie skutecznej walki z pandemią – zamykanie granic w strefie Schengen czy kłopoty z zakupami i dystrybucją szczepionek na COVID wyraźnie temu przeczyły.
Prawda jest dzisiaj niestety taka, że niemal każde poważne zagrożenie, które powinno jednoczyć Unię, pokazuje nierealność tego oczekiwania. Mimo pięknych deklaracji Unia Europejska nie działa jako obszar, w którym panuje poczucie wspólnego interesu. Niemiecki kanclerz w swej kampanii wyborczej wielokrotnie podkreślał, że „ogrywa” inne państwa w sprawach relokacji uchodźców, Francja przez lata sprzeciwiała się zmianom w unijnej polityce rolnej, a francuski prezydent przekonywał, że potrafi dbać o interesy swego kraju nawet kosztem innych państw, włoska premier nie kryje, że idzie własną drogą, Węgry są krytykowane za dziesiątki spraw, a Wielka Brytania zdecydowała się przecież w ogóle opuścić Unię. Jak zatem można mówić o jakimkolwiek wspólnym rozsądku i solidarności, skoro najbogatsze państwa unijne od lat nie wywiązują się ze swoich zobowiązań dotyczących składki do budżetu NATO kosztem biedniejszych krajów przyfrontowych?
Niezaprzeczalnym faktem jest, że w wielu sprawach Europa jest podzielona na mniejsze bądź większe regiony, bądź międzypaństwowe porozumienia różniące się między sobą większościowymi poglądami obywateli i w konsekwencji reprezentujących ich polityków ze względu na aktualne interesy gospodarcze, położenie geograficzne czy przeszłość historyczną i kulturową. Podział na regiony jest często problematyczny, a przykładem tego jest rozróżnianie między Europą Wschodnią a Zachodnią, przypisywane często podziałowi z czasów zimnej wojny. Oczywiście przynależność państwa do danego regionu zmienia się w zależności od przyjętego kryterium charakteryzującego wspólnotę opinii. Przykładowo określenie Bałkany dotyczy położenia geograficznego, ale w obliczu aktualnych problemów politycznych poszczególne państwa traktowane są często jako należące do Europy Południowo-Wschodniej. Malta zaś, traktowana przez wieki jako wyspa związana z Afryką Północną, jest obecnie uważana za integralną część Europy Południowej.
Kłopoty ze skutecznym funkcjonowaniem całej Unii wskazują na sens bliższego przyjrzenia się jej powiązaniom regionalnym. Strategie makroregionalne państw Unii Europejskiej są bowiem narzędziami pozwalającymi grupom państw mających w pewnych sprawach podobne poglądy na wspólne rozwiązywanie problemów, kompleksowe wykorzystanie swego potencjału rozwojowego oraz reprezentowanie na unijnym forum często niedocenianych tam wyzwań regionalnych. Innymi słowy, działają one jako pomost między polityką UE i polityką lokalną, obejmując sprawy ważne w makroregionie, ale niezauważalne bez takiego pośrednictwa na forum Wspólnoty. Przedstawianie tam głęboko przemyślanych i dobrze uzasadnionych poglądów przedstawicieli makroregionów może w konsekwencji służyć pozyskiwaniu zrozumienia ich wagi w całej unijnej społeczności, zwiększając szanse na szeroką akceptację podejmowanych przez nią działań.
Aby zwiększyć szanse powodzenia makroregionalnych strategii, zaangażowane państwa starają się opierać swoje działania na kilku kluczowych zasadach: odpowiednim doborze partnerów i właściwych mechanizmów ich współpracy, dobrej koordynacji działań w zakresie wybranych polityk i ich źródeł finansowania oraz na głębokim przekonaniu o korzyściach płynących ze współpracy całych krajów bądź ich wybranych sektorów. Należy podkreślić, że istnienie makroregionów nie powinno być w żadnym przypadku utożsamiane z tzw. Unią różnych prędkości, czyli pomysłem sugerującym de facto brak wspólnej troski o wyrównywanie dobrostanu obywateli w całej Wspólnocie. Jest wręcz przeciwnie, bo regionalne wspólnoty mają właśnie służyć realizacji tej misji. A Unia ma być po prostu koordynatorem tych działań. Do określenia aktualnej sytuacji lepiej pasowałoby stwierdzenie, że Unia składa się wprawdzie z państw popierających wiele zasadniczych elementów unijnej polityki integracyjnej, ale państw mających zróżnicowane poglądy na ich naturę i zakres.
.Strategie makroregionalne inicjują zainteresowane utworzeniem tej struktury państwa członkowskie UE (uwzględniając w niektórych przypadkach państwa spoza UE znajdujące się w tym samym obszarze geograficznym) i to one wnioskują do Rady Europejskiej o ich akceptację. Strategie stanowią ramy, w których obrębie państwa z tego samego obszaru geograficznego mogą podejmować działania w kwestiach dotyczących wielu spraw o regionalnym znaczeniu, takich jak np. ochrona przyrody, energetyka czy transport.
Unia od lat deklaruje poparcie dla takich inicjatyw, wspomagając opracowywanie i przyjmowanie przez Komisję Europejską strategii ułatwiających ich realizację, pod warunkiem że mają one charakter prawdziwie integrujący uczestniczące kraje i są mocno osadzone w ramach instytucjonalnych UE. Kraje te nie mogą jednak liczyć na żadne specjalne fundusze bądź regulacje prawne i muszą odwoływać się po prostu do swej aktywności i wypływających z niej synergicznych rezultatów podejmowanych działań maksymalizujących wzajemne korzyści i wpływy. Oznacza to konieczność właściwego wykorzystywania istniejących źródeł finansowania – krajowych oraz unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
Cele strategii makroregionalnych powinny być długoterminowe i wspólnie uzgadniane przez kraje uczestniczące. Różnią się one w zależności od potrzeb danego makroregionu, a priorytetowo traktowane powinny być sprawy wnoszące wartość dodaną do polityki UE. Każda strategia makroregionalna ustala swe własne zasady zarządzania, uwzględniające specyfikę regionalną umożliwiającą krajom znajdującym się w tym samym regionie wspólne rozwiązywanie problemów i lepsze wykorzystanie wspólnego potencjału, prowadzące do osiągnięcia lepszych wyników, niż byłoby to w przypadku działań indywidualnych.
Strategie są regularnie aktualizowane w świetle pojawiających się potrzeb i zmieniających się okoliczności i mają zawsze jeden wspólny cel – zapewnienie skoordynowanego podejścia do problemów, z którymi najlepiej można sobie poradzić wspólnie. Wskazane jest, aby współpraca między strategiami przybierała różne formy, w postaci wdrażania wspólnych projektów, ustalania sposobów wspólnego reprezentowania interesów na forum UE czy dzielenia się najlepszymi praktykami i doświadczeniami. Wartość dodana strategii makroregionalnych cechuje się podejściem międzysektorowym, wymiarem międzynarodowym (w tym udziałem krajów spoza UE) oraz wkładem w lepsze zarządzanie wielopoziomowe. Jest to ambitna koncepcja, której konsolidacja w każdym przypadku wymaga czasu i na której rezultaty trzeba cierpliwie czekać. Wszystkie strategie aktywnie przyczyniają się do realizacji priorytetów UE, mając istotny wkład do budowy silniejszej pozycji UE w świecie i tworzenia w jej ramach społeczeństwa obywatelskiego poprzez czytelne demonstrowanie obywatelom podejmowanych działań.
Dotychczas przyjęto cztery strategie makroregionalne UE. Są nimi strategia dla regionu Morza Bałtyckiego, przyjęta w roku 2009, strategia na rzecz regionu Dunaju (2010), strategia na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (2014) oraz strategia na rzecz regionu alpejskiego (2015). Istniejące makroregiony obejmują 19 państw członkowskich UE i 8 państw spoza UE, w tym Ukrainę (w sumie ponad 340 milionów osób). Wśród państw unijnych Niemcy i Słowenia są zaangażowane w aż trzy strategie, podczas gdy Chorwacja, Włochy i Austria są zaangażowane w dwie strategie. Jak widać z powyższego zestawienia, prekursorem idei europejskich makroregionów był region Morza Bałtyckiego, dla którego strategia została zatwierdzona przez Radę Europejską w 2009 r. i stała się wzorem dla kolejnych trzech strategii. Opiera się ona na trzech głównych celach: ochronie Morza Bałtyckiego, wzmacnianiu różnorodnych związków w państwach regionu i dbałości o stabilny rozwój społeczno-gospodarczy. Obszar nią objęty to państwa mające dostęp do Morza Bałtyckiego, w tym 8 państw członkowskich UE (Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska, Szwecja), a także Norwegia i, obecnie już chyba tylko formalnie, Rosja. Rozciąga się od Laponii po północ Niemiec; zamieszkuje ją ok. 85 mln ludzi.
Obecne unijne regulacje wzmacniają synergię działań makroregionalnych z mającymi inne zasady funkcjonowania licznymi unijnymi programami transnarodowymi związanymi z tzw. inicjatywą Interreg. Inicjatywa ta działa w ramach unijnego celu Europejska Współpraca Terytorialna (EWT), będącego częścią Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), finansującego prawie całość jej działań. Podstawowe zasady współpracy w programach Interreg to możliwość refundacji do 80 proc. wydatków w konkretnym projekcie, a nawet 90 proc. w programie dotyczącym Ukrainy, wsparcie już na etapie wnioskowania i realizacji projektów, stosowanie uproszczonych metod rozliczania oraz dostępność bazy dobrych praktyk z zakończonych projektów. EWT działa na rzecz spójności Unii Europejskiej, a jej zadaniem jest rozwiązywanie problemów, które wykraczają poza granice państw i które wymagają podjęcia wspólnych działań poprawiających jakość życia lokalnych społeczności. Polska aktualnie uczestniczy w 14 takich programach, w których biorą udział jednostki samorządu terytorialnego (JST), małe i średnie przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe oraz instytucje akademickie i badawcze.
Wracając do opisanego na wstępie częstego braku możliwości osiągnięcia jednomyślności państw unijnych w ważnych dla Europy sprawach, podkreślmy więc jeszcze raz niezwykle istotną rolę, jaką odgrywać powinny makroregiony w kształtowaniu przyszłej Unii, polegającą na wzmacnianiu współpracy w różnych obszarach jej polityki i tworzeniu korzystnych powiązań z krajami spoza UE. Przenoszenie na unijne forum uzgodnionych w gronie państw członkowskich głęboko merytorycznie przemyślanych prorozwojowych pomysłów służy z pewnością całej Unii, generując szeroką refleksję gospodarczo-polityczną, pozwalającą lepiej zrozumieć powody różnic w poglądach i ułatwiającą przyszłe prawdziwie wspólnotowe działania. Oczywiście warunkiem jest zachowanie przez makroregiony pełnej lojalności względem Unii jako głównej europejskiej organizacji łączących nas wszystkich, ale dotychczasowe projekty nie dają absolutnie powodów, aby w to wątpić.
Niestety, mimo ewidentnych zalet różnorodnych porozumień regionalnych polityka unijna względem istniejących bądź potencjalnych dużych makroregionów ciągle nie jest w pełni satysfakcjonująca. Brakuje bowiem niekiedy jej wsparcia przy rozwiązywaniu problemów z wdrażaniem zasad strategii w poszczególnych krajach i brakiem sprawnych struktur koordynacji, zbyt skomplikowany od strony formalnej jest charakter całego systemu i zbyt często brakuje środków na finansowanie podejmowanych inicjatyw. Skutkiem tego staje się niepełne zaangażowanie zainteresowanych stron w realizację wspólnych strategii. Innym aspektem ciągle niedoskonałej unijnej polityki w tym zakresie jest brak wsparcia dla tworzenia nowych makroregionów. Przykładem tego jest koncepcja Trójmorza, ciągle niedoceniana przez UE, mimo iż inicjatywa ta czytelnie udowadnia swoją dojrzałość i znaczenie na europejskiej mapie gospodarczej.
Jej wspólnym celem jest wzrost roli tej dużej części Europy poprzez rozwój gospodarczy i infrastrukturalny na osi Północ-Południe. Zaangażowanie grupy dobrze dokumentuje poziom finansowania wspólnych przedsięwzięć przez państwa członkowskie, które tylko w latach 2018–2022 zainwestowały ok. 80 miliardów euro w sektory energetyczny, cyfrowy i transportowy.
Mimo iż inicjatywa Trójmorza istnieje tylko 10 lat, co patrząc z perspektywy wielkiej polityki, należy uznać za względnie młody wiek (Grupa Wyszehradzka istnieje na przykład już ponad 30 lat), Trójmorze zyskało już w wielu państwach uznanie zarówno w sferach politycznych, jak i biznesowych, stając się rozpoznawalne nie tylko w Europie, ale wręcz na świecie. Niestety, Trójmorze nadal walczy w Europie ze swego rodzaju historycznym piętnem, ponieważ fakt, że większość jego krajów wywodzi się z dawnego bloku wschodniego, wciąż chyba wpływa na jego postrzeganie przez państwa Zachodu. A Trójmorze to inicjatywa stworzona przez kraje dokładnie wiedzące, co chcą osiągnąć, i które chcą kształtować przyszłość UE na równi z innymi państwami. Tę obiecującą dynamikę działań Europa Zachodnia powinna zrozumieć i wspierać.
.Regularnie organizowane są szczyty prezydenckie państw Trójmorza, podkreślające na najwyższym poziomie potencjalne znaczenie tej współpracy. Nawet w trudnych czasach, jak podczas pandemii COVID-19 czy inwazji Rosji na Ukrainę, inicjatywa ta nie straciła dynamiki, potwierdzając w szczególności swą wiarygodność jako kluczowe ogniwo wsparcia Ukrainy. Niezwykle istotnym osiągnięciem było utworzenie Funduszu Trójmorza w 2019 roku, pokazującego, że uczestniczące w nim państwa potrafią wykreować skuteczny sposób finansowania wspólnych przedsięwzięć i demonstrują inwestycyjną atrakcyjność regionu. Pierwsze inwestycje ruszyły już w roku 2020 po przeanalizowaniu ponad 300 projektów i dotyczyły głównie energetyki, cyfryzacji i transportu. Szeroko znane są już na przykład takie inwestycje, jak będące w budowie Via Carpatia i Rail Baltica. Inwestycje w te projekty jednoznacznie podkreślają skuteczność podejmowanych działań i tworzą korzystną atmosferę dla przyszłych inwestycji prywatnych. Należy podkreślić zaangażowanie USA, które zdecydowały się zainwestować w te inicjatywy 300 milionów dolarów. Wspomnijmy także, że od dłuższego czasu trwają prace nad utworzeniem piątej strategii makroregionalnej, dotyczącej obszaru Karpat, a obejmującej 8 państw – z czego 5 państw UE: Polskę, Czechy, Słowację, Węgry i Rumunię, oraz 3 państwa spoza UE: Ukrainę, Mołdawię i Serbię; terenu ogółem zamieszkanego przez ok. 68 mln osób. Niestety, wielu inwestorów ciągle postrzega powyższe przedsięwzięcia jako inicjatywy polityczne, a nasz region jest ciągle traktowany jako obszar o wyższym ryzyku w porównaniu z państwami Europy Zachodniej.
.Powiedzmy na koniec dobitnie – polityka makroregionalna jest niezwykle ważna dla przyszłości Unii, a jej znaczenie jest szczególnie istotne dla państw naszego regionu – optujmy więc na wszelkie możliwe, polityczne i medialne, sposoby za pełnym wsparciem tej idei przez UE!
