Czy francuska technokracja przetrwa wybory prezydenckie 2027?
Francuzi wybiorą w 2027 roku następcę Emmanuela Macrona, powierzając mu jeden z najsilniejszych urzędów prezydenckich w demokratycznej Europie. W noc wyborczą zmieni się jednak władza polityczna, nie zaś cała struktura państwa, która przygotowuje akty prawne, nadzoruje ich wykonywanie i zachowuje własną pamięć instytucjonalną. Ukrytą stawką wyborów prezydenckich 2027 roku we Francji będzie więc nie tylko to, kto zajmie Pałac Elizejski, lecz także to, czy nowy prezydent zdoła przeprowadzić przez francuską administrację zapowiadane reformy.
.Właśnie na ten problem zwraca uwagę Jérémie Gallon, francuski eseista i autor książki „Georges Pompidou. L’intemporel”, w tekście opublikowanym na łamach „Le Figaro”. Jego zdaniem Francja i Europa nie sprostają wyzwaniom XXI wieku, jeżeli nie zmienią sposobu rekrutowania, kształcenia i prowadzenia karier najwyższych urzędników. Gallon nie oskarża ich o brak inteligencji ani zaangażowania, lecz o niedostatek doświadczenia zdobytego poza administracją, szczególnie w przemyśle, sektorze technologicznym, przedsiębiorstwach i instytucjach finansowych.
Diagnoza ta jest mocna, ale nie powinna być przyjmowana bez zastrzeżeń. Profesjonalna i względnie niezależna od doraźnej polityki administracja pozostaje jednym z fundamentów państwa, chroniąc je przed chaosem, utratą ciągłości oraz podporządkowaniem wszystkich stanowisk partyjnym nominacjom. Pytanie przed wyborami prezydenckimi we Francji w 2027 roku nie brzmi zatem, czy należy osłabić urzędników, lecz jak połączyć ich profesjonalizm z doświadczeniem praktycznym, odpowiedzialnością za rezultaty oraz zdolnością realizowania demokratycznie wyznaczonych celów.
Najsilniejszy prezydent nie rządzi sam
Konstytucja V Republiki umieściła prezydenta w centrum francuskiego systemu politycznego. Głowa państwa mianuje premiera, przewodniczy posiedzeniom Rady Ministrów, może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe, odgrywa zasadniczą rolę w polityce zagranicznej i obronnej oraz posiada szczególną pozycję w czasie kryzysu. Geneza i granice tej władzy zostały szerzej przedstawione na łamach „Wszystko co Najważniejsze” w materiale „Dlaczego prezydent Francji ma tak dużą władzę?”.
Konstytucyjne kompetencje nie oznaczają jednak, że prezydent samodzielnie zamienia deklaracje polityczne w działanie państwa. Każda większa reforma wymaga przygotowania projektów ustaw, rozporządzeń, analiz skutków finansowych, konsultacji, uzgodnień między ministerstwami, kontroli prawnej oraz późniejszego wdrożenia na poziomie centralnym i terenowym. Pomiędzy przemówieniem w Pałacu Elizejskim a zmianą odczuwaną przez obywatela rozciąga się długi łańcuch instytucji, procedur i osób, z których większość nie podlega wymianie po każdych wyborach.
Nie jest to francuska anomalia, lecz zwykła cecha nowoczesnego państwa. We Francji napięcie to ma jednak szczególne znaczenie ze względu na skalę administracji, centralizację procesu decyzyjnego oraz historyczną pozycję najwyższych korpusów urzędniczych. Silna prezydentura współistnieje tam z niezwykle silną tradycją państwową, która potrafi zapewnić ciągłość decyzji, ale może również spowalniać próbę zmiany kierunku.
Nowy prezydent obejmujący urząd w maju 2027 roku będzie mógł wymienić premiera, ministrów, doradców oraz część osób zajmujących najwyższe stanowiska. Nie zastąpi jednak tysięcy urzędników posiadających specjalistyczną wiedzę, doświadczenie proceduralne i znajomość państwowej machiny. Jeżeli nie zdobędzie ich zaufania albo nie zdoła wyznaczyć administracji jasnych i wykonalnych celów, nawet najbardziej zdecydowany program może pozostać zbiorem efektownych obietnic.
Dlaczego Francja stworzyła ENA?
Krajowa Szkoła Administracji, czyli École nationale d’administration, nie powstała po to, aby odgrodzić elitę od społeczeństwa. Utworzono ją w 1945 roku, kiedy Francja wychodziła z wojennej klęski, okupacji i doświadczenia reżimu Vichy. Państwo potrzebowało nowych kadr, wybieranych według jednolitych reguł, przygotowanych do służby publicznej i zdolnych do prowadzenia powojennej odbudowy.
Przez kolejne dekady absolwenci ENA zajmowali najwyższe stanowiska w ministerstwach, administracji terenowej, dyplomacji, przedsiębiorstwach publicznych, a następnie także w polityce i biznesie. Model ten współtworzył państwo planujące rozwój energetyki jądrowej, szybkich kolei TGV, infrastruktury oraz strategicznych gałęzi przemysłu. W epoce, w której najważniejszym zadaniem było zaprojektowanie i przeprowadzenie wielkich programów publicznych, silna, scentralizowana i profesjonalna administracja okazywała się jednym z francuskich atutów.
Z czasem sukces systemu stał się jednak źródłem jego słabości. ENA zaczęto oskarżać o społeczne zamknięcie, reprodukowanie tych samych środowisk, nadmierną koncentrację absolwentów w Paryżu oraz tworzenie wspólnego sposobu myślenia, w którym prawnicza poprawność decyzji bywała ważniejsza od jej praktycznej skuteczności. Krytycy wskazywali również, że szczególnie uprzywilejowane ścieżki kariery prowadziły z administracji do gabinetów politycznych, wielkich przedsiębiorstw i sektora finansowego.
Problem ten został opisany na łamach „Wszystko co Najważniejsze” już w 2019 roku. Prof. Aleksander Surdej w tekście „Jak zapobiegać degradacji elity administracyjnej?” zwracał uwagę na potrzebę ponownego przemyślenia rekrutacji, kształcenia oraz ścieżek zawodowych najwyższych urzędników. Przestrzegał zarazem przed prostym utożsamieniem kryzysu administracji z brakiem kompetencji, ponieważ państwo nie może prowadzić długofalowej polityki bez ludzi przygotowanych do zarządzania jego najbardziej złożonymi instytucjami.
Francuski spór od początku dotyczył więc dwóch różnych zagrożeń. Pierwszym było zamknięcie administracji w obrębie wąskiej, podobnie wykształconej elity, drugim zaś zastąpienie profesjonalnej służby publicznej politycznym systemem nominacji, w którym każda zmiana władzy prowadziłaby do wymiany znacznej części kadr. Reforma musiała znaleźć drogę między technokratyczną autonomią a partyjnym podporządkowaniem państwa.
Emmanuel Macron zlikwidował ENA, ale nie zlikwidował problemu
Emmanuel Macron doskonale znał świat, który postanowił zreformować. Sam ukończył ENA, pracował w prestiżowej Inspekcji Finansów, następnie przeszedł do bankowości inwestycyjnej, by powrócić do administracji jako doradca prezydenta François Hollande’a, minister gospodarki i wreszcie prezydent Republiki. Jego biografia stanowi niemal modelowy przykład przemieszczania się między państwem, polityką i sektorem prywatnym.
W 2021 roku Macron zdecydował o likwidacji ENA, którą od początku 2022 roku zastąpił Institut national du service public. Reforma miała zróżnicować społeczne i geograficzne pochodzenie przyszłych urzędników, położyć większy nacisk na praktyczne umiejętności oraz zmienić sposób prowadzenia karier w najwyższej administracji. Powstał również międzyresortowy korpus administratorów państwa, który miał ograniczyć przywiązanie urzędników do zamkniętych korpusów oraz ułatwić przemieszczanie się między instytucjami.
Zmianie szkoły towarzyszyło wprowadzenie konkursów „Talents”, nowego modelu kształcenia i wspólnych elementów szkolenia dla przedstawicieli różnych instytucji publicznych. Oficjalny bilans francuskiej administracji, opublikowany w czerwcu 2026 roku, wskazuje na reformę rekrutacji, utworzenie INSP, nowy korpus administratorów oraz większe znaczenie kompetencji i przebiegu kariery przy obsadzaniu stanowisk. Rządowy portal służby publicznej przedstawia te zmiany jako najgłębszą od dziesięcioleci przebudowę najwyższej administracji.
Zmiana instytucjonalna nie przesądza jednak o zmianie kultury. INSP łączy dziś kształcenie teoretyczne ze stażami praktycznymi, ale pierwsze lata jego funkcjonowania pokazują, że przebudowa administracyjnych ścieżek kariery jest procesem znacznie trudniejszym niż zastąpienie jednego szyldu innym. Raport opublikowany w 2025 roku na temat kształcenia ustawicznego najwyższych urzędników rekomendował ponowne określenie roli INSP, lepszą koordynację oferty i silniejsze powiązanie szkoleń z konkretnymi kompetencjami, co świadczy o tym, że nowy system nadal znajduje się w fazie dojrzewania.
Także ocena skuteczności programów zwiększających społeczną różnorodność rekrutacji napotykała problemy. Francuski Senat zwracał uwagę na opóźnienia i niepełność ocen konkursów „Talents”, choć sam kierunek otwierania szkół publicznych na kandydatów z mniej uprzywilejowanych środowisk nie był kwestionowany. Spór dotyczy tego, czy nowe ścieżki rzeczywiście zmieniają skład najwyższych kadr, czy jedynie poszerzają formalne możliwości dostępu do nadal bardzo selektywnego systemu.
Bilans reformy ENA będzie jednym z elementów politycznego dziedzictwa Emmanuela Macrona. Wybory 2027 staną się bowiem nie tylko rywalizacją pretendentów do Pałacu Elizejskiego, ale także oceną dziesięciu lat modernizowania państwa przez polityka, który sam wyrósł z jego najwyższej administracji. Szerzej polityczną obecność obecnego prezydenta w przyszłej kampanii opisuje materiał „Emmanuel Macron pozostanie centralną postacią wyborów prezydenckich 2027”.
Prawo, którego nie można wykonać
Jérémie Gallon trafnie wskazuje na łamach „Le Figaro”, że administracyjnego problemu nie można mierzyć jedynie liczbą urzędników albo wielkością wydatków. Znacznie ważniejsza jest zdolność państwa do właściwego rozpoznania rzeczywistości, wybrania priorytetów i doprowadzenia decyzji do końca. Administracja może być liczna, kosztowna i bardzo aktywna, a jednocześnie niezdolna do skutecznego wykonania najważniejszych zadań.
Francja należy do państw przeznaczających na wydatki publiczne jedną z największych części swojego produktu krajowego brutto. Nie przekłada się to automatycznie na najwyższy poziom zadowolenia z ochrony zdrowia, edukacji, bezpieczeństwa, transportu czy działania lokalnych instytucji. To właśnie ten paradoks został szerzej omówiony w analizie: „Francja wydaje coraz więcej. Dlaczego usługi publiczne działają coraz gorzej?”.
Jedną z odpowiedzi administracji na kolejne kryzysy pozostaje tworzenie nowych przepisów, wskaźników, obowiązków sprawozdawczych i procedur kontrolnych. Regulacja pozwala politykom pokazać, że państwo reaguje, nawet jeżeli nie dysponuje ono jeszcze środkami, technologią, ludźmi albo zapleczem przemysłowym koniecznym do osiągnięcia zadeklarowanego celu. Powstaje wówczas różnica między ambicją zapisaną w prawie a rzeczywistą możliwością jej spełnienia.
Przykładem przywołanym przez Gallona jest europejski akt w sprawie surowców krytycznych. Unia Europejska przyjęła, że do 2030 roku powinna pokrywać własnym wydobyciem 10 proc. rocznego zapotrzebowania na surowce strategiczne, posiadać zdolność przetwarzania 40 proc. potrzeb oraz poddawać recyklingowi 25 proc. zużycia. Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazał w 2026 roku, że osiągnięcie tych celów napotyka poważne przeszkody, a Unia nadal pozostaje narażona na koncentrację dostaw i zależność od państw trzecich.
Nie oznacza to, że Europa nie powinna wyznaczać ambitnych celów albo tworzyć wspólnych regulacji. Problem zaczyna się wówczas, gdy uchwalenie aktu prawnego zostaje potraktowane jak rozwiązanie problemu, który w istocie wymaga kopalń, zakładów przetwórczych, wieloletnich inwestycji, kapitału, technologii, umów międzynarodowych i akceptacji społecznej. Prawo może uruchomić proces, ale nie zastąpi fizycznych zdolności gospodarki.
Podobne kwestie pojawiają się w polityce cyfrowej i regulowaniu sztucznej inteligencji. Europejskie instytucje mają uzasadnione powody, aby chronić obywateli przed dyskryminacją algorytmiczną, manipulacją, masowym nadzorem i niekontrolowanym wykorzystywaniem danych. Jeżeli jednak reguły przygotowują wyłącznie osoby świetnie znające prawo, ale niemające dostatecznego kontaktu z powstawaniem technologii, Europa może skutecznie regulować rynek, którego najważniejsze przedsiębiorstwa, modele i centra badawcze rozwijają się poza nią.
Ta dysproporcja jest częścią szerszego problemu europejskiej konkurencyjności. W tekście „Unia Europejska przegrywa ze światem. Co dalej?” prof. Michał Kleiber zwraca uwagę na gąszcz regulacji, brak dostatecznej profesjonalności europejskich działań oraz słabnącą zdolność kontynentu do konkurowania w szybko zmieniającym się świecie. Reforma administracji nie rozwiąże wszystkich problemów gospodarczych, ale bez niej nawet dobrze rozpoznane wyzwania mogą nadal prowadzić przede wszystkim do tworzenia kolejnych dokumentów.
Czy państwo powinno szerzej otworzyć się na biznes?
Odpowiedzią Gallona jest europejska wersja revolving door, a więc większa mobilność między administracją, przedsiębiorstwami, uczelniami i instytucjami badawczymi. Państwo potrzebuje ludzi, którzy wiedzą nie tylko, jak sporządzić akt prawny, lecz także jak działa fabryka, jak finansuje się innowacyjne przedsięwzięcie, z jakimi barierami mierzy się start-up oraz dlaczego inwestycja może być formalnie dopuszczalna, a praktycznie niewykonalna. Urzędnicy powinni zarazem móc czasowo pracować poza administracją bez uznawania takiej decyzji za zdradę służby publicznej.
Otwarcie administracji może poprawić jakość decyzji, ale nie pozostaje wolne od zagrożeń. Osoba przychodząca z przedsiębiorstwa zna realia sektora, lecz może również zachować więzi, interesy i sposób patrzenia właściwy dla swojej branży. Urzędnik przechodzący do firmy prywatnej może z kolei wykorzystywać wiedzę, kontakty oraz wpływ zdobyte podczas służby państwowej.
Z tego powodu mobilność między państwem a biznesem wymaga przejrzystych reguł, okresów wyłączenia oraz niezależnej oceny potencjalnych konfliktów interesów. We Francji znaczną część takich przejść kontroluje Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, której uprawnienia zostały rozszerzone w 2019 roku. Instytucja nie wydaje wyłącznie zakazów, lecz może stwierdzić zgodność planowanej aktywności, zgodność obwarowaną warunkami albo jej niedopuszczalność.
Dane komplikują obraz instytucji, którą Gallon przedstawia jako nadmiernie podejrzliwą. W 2024 roku HATVP rozpatrywała 751 projektów mobilności między sektorem publicznym i prywatnym oraz wydała 639 opinii, z których 95,5 proc. uznawało planowane przejście za dopuszczalne. Jednocześnie niemal trzy czwarte pozytywnych decyzji zawierało zastrzeżenia, co pokazuje, że zasadniczym narzędziem kontroli nie jest zamykanie drogi do sektora prywatnego, lecz ograniczanie ryzyka konfliktu interesów. Dane te przedstawiła HATVP w raporcie dotyczącym swojej działalności.
Prawdziwe pytanie nie brzmi zatem, czy administracja ma być otwarta albo zamknięta. Należy ustalić, jak przyciągać ekspertów bez oddawania polityki publicznej największym podmiotom gospodarczym, jak pozwalać urzędnikom zdobywać doświadczenie poza państwem bez tworzenia uprzywilejowanych kanałów wpływu oraz jak kontrolować konflikty interesów bez odstraszania wszystkich wartościowych kandydatów. Odpowiedź wymaga czegoś trudniejszego niż kolejny ogólny zakaz albo równie ogólne wezwanie do otwartości.
Cztery podejścia kandydatów do francuskiego państwa
Wybory prezydenckie we Francji w 2027 roku nie będą formalnym referendum w sprawie administracji, lecz pytanie o zdolność państwa pojawia się w niemal wszystkich najważniejszych sporach kampanii. Kandydaci obiecują poprawę bezpieczeństwa, ograniczenie zadłużenia, odbudowę przemysłu, reformę edukacji, kontrolę migracji albo rozszerzenie ochrony socjalnej. Każda z tych zapowiedzi będzie wymagała nie tylko politycznego mandatu, ale także instytucji zdolnych do jej przeprowadzenia.
Pierwsze podejście reprezentują kandydaci wywodzący się z szeroko rozumianego centrum i obozu Emmanuela Macrona. Édouard Philippe może odwoływać się do doświadczenia premiera oraz znajomości państwa, Gabriel Attal próbuje zaś przedstawiać się jako polityk bardziej dynamiczny, mniej technokratyczny i należący do nowego pokolenia. Ich problemem będzie przekonanie wyborców, że mogą zmienić sposób działania instytucji, których polityczne kierownictwo przez lata współtworzyli.
Drugie podejście przedstawia David Lisnard, który chce ograniczyć zakres państwa, aby odzyskało ono zdolność skutecznego wykonywania podstawowych zadań. Nie proponuje wycofania administracji z bezpieczeństwa, wymiaru sprawiedliwości, edukacji czy ochrony zdrowia, lecz zarzuca jej rozproszenie odpowiedzialności i nadmierne zaangażowanie w dziedziny, których nie potrafi sprawnie kontrolować. Jego program został omówiony w tekście „David Lisnard chce odzyskać kontrolę nad państwem”.
Trzecie podejście reprezentują Marine Le Pen i Jordan Bardella, przedstawiający swoją formację jako siłę politycznego zerwania z dotychczasowym systemem. Ewentualne zwycięstwo Zjednoczenia Narodowego postawiłoby jednak przed partią szczególnie trudne pytanie o relację z administracją. Ugrupowanie potrzebowałoby jej wiedzy i doświadczenia, jednocześnie próbując przeprowadzić politykę w wielu obszarach odmienną od tej, którą państwo realizowało w poprzednich latach.
Czwarte podejście pochodzi z lewej strony sceny politycznej. Jean-Luc Mélenchon chce głębokiej zmiany ustrojowej oraz rozbudowanego programu działań publicznych, co w praktyce wymagałoby administracji jeszcze silniejszej, zdolnej do prowadzenia redystrybucji, inwestycji, regulowania gospodarki i przebudowy instytucji Republiki. Lewicowy projekt zerwania z dotychczasową polityką nie oznaczałby więc osłabienia państwa, lecz próbę skierowania jego ogromnych zasobów ku innym celom.
Każdy z tych obozów napotka podobne ograniczenie. Kandydat może wygrać wybory dzięki emocjom społecznym, politycznej opowieści i obietnicy zmiany, ale następnie musi przekształcić wyborczy mandat w tysiące konkretnych decyzji podejmowanych przez ludzi, którzy nie uczestniczyli w kampanii. Im bardziej radykalny będzie program zwycięzcy, tym ważniejsza okaże się jego zdolność do współpracy z trwałymi strukturami państwa.
Francja peryferyjna patrzy na Paryż
Spór o administrację ma również wymiar społeczny i terytorialny. Z perspektywy Paryża państwo może wyglądać jak logiczny system instytucji, kompetencji, map i wskaźników, podczas gdy dla mieszkańca małego miasta istnieje przede wszystkim poprzez dostępność lekarza, szkoły, posterunku policji, połączenia kolejowego, urzędu oraz możliwość uzyskania odpowiedzi bez przechodzenia przez labirynt procedur. Rozdźwięk między tymi perspektywami jest jednym ze źródeł francuskiego kryzysu zaufania.
Tekst „Francja peryferyjna idzie do wyborów prezydenckich 2027” pokazuje kraj podzielony między metropolie i peryferie, zwycięzców przemian gospodarczych oraz ludzi przekonanych, że zostali pozbawieni wpływu na własną przyszłość. Krytyka technokracji jest w tej Francji czymś więcej niż sporem o sposób organizowania ministerstw. Wyraża poczucie, że decyzje są podejmowane przez ludzi, którzy potrafią opisać terytorium za pomocą danych, lecz nie rozumieją codziennego doświadczenia jego mieszkańców.
Nie oznacza to, że administracja terenowa nie zna lokalnych problemów. Prefekci, samorządowcy, pracownicy szkół, szpitali i służb publicznych bardzo często jako pierwsi dostrzegają skutki błędnych lub niemożliwych do wykonania decyzji. Problem polega na tym, że informacje płynące z terenu nie zawsze mają taką samą wagę jak analizy przygotowywane w centralnych instytucjach.
Reforma najwyższej administracji powinna zatem obejmować nie tylko przyjmowanie ludzi z biznesu. Równie ważne jest docenianie doświadczenia zdobytego poza Paryżem, w samorządach, administracji terenowej, szpitalach, szkołach, służbach oraz instytucjach bezpośrednio kontaktujących się z obywatelami. Praktyka państwa nie istnieje wyłącznie w przedsiębiorstwie, lecz również tam, gdzie jego decyzje są wykonywane.
Pierwszy test następcy Emmanuela Macrona
Nowy prezydent Francji zostanie natychmiast oceniony na podstawie pierwszych nominacji, zapowiedzi ustaw i decyzji międzynarodowych. Znacznie ważniejszym testem będzie jednak to, czy potrafi wybrać kilka rzeczywistych priorytetów, przypisać odpowiedzialność za ich wykonanie i zbudować system pozwalający sprawdzać rezultaty. Państwo nie odzyska skuteczności dzięki przyjęciu kolejnego dokumentu zapowiadającego odzyskanie skuteczności.
Francja nie potrzebuje wyboru między wszechwładzą technokratów a administracją podporządkowaną każdej kolejnej większości politycznej. Potrzebuje służby publicznej zachowującej profesjonalizm i poczucie państwowej ciągłości, a zarazem zdolnej do przyjmowania ludzi o różnych doświadczeniach, uczenia się na błędach oraz rozliczania z efektów, nie tylko z formalnej poprawności procedury. Najtrudniejszym zadaniem będzie pogodzenie kompetencji, demokratycznej odpowiedzialności, przejrzystości i praktycznej znajomości świata znajdującego się poza korytarzami ministerstw.
Wybory prezydenckie we Francji w 2027 roku mogą przynieść zmianę pokoleniową, ideową albo partyjną. Nie przesądzą jednak same z siebie, czy francuskie państwo ponownie stanie się zdolne do szybkiego i konsekwentnego działania. Odpowiedź poznamy dopiero wtedy, gdy następca Emmanuela Macrona spróbuje przeprowadzić pierwszą wielką reformę przez instytucje, które istniały przed nim i pozostaną po zakończeniu jego kadencji.
Arkadiusz Jordan
Paryż
