Unia Europejska - wspólnota ryzyka

Kryzys stał się w Unii Europejskiej nową normalnością – pisze Kai-Olaf LANG

.„Żyjemy w świecie, który przestał być sterowalny” – mówił w 2006 r. znany socjolog prof. Ulrich Beck, twórca pojęcia „Risikogesellschaft” (społeczeństwo ryzyka). Wtedy wskazywał on jako źródła ryzyka szybki postęp w dziedzinie technologii i zmian rynkowych. Dwa lata po jego uwadze pojawiła się cała seria nowych zagrożeń. Unia musiała zacząć walczyć z kolejnymi wyzwaniami. Najpierw kryzys finansowy lat 2008–2010, po nim kryzys migracyjny oraz fala zamachów terrorystycznych. Pandemia stała się jakby przedłużeniem tej serii problemów.

Europa znajduje się w stanie przewlekłego kryzysu od wielu lat, a na to nakłada się rozczarowanie Europejczyków działaniem Unii. UE jest silna wtedy, gdy ma sprawnie działające instytucje, wiarygodnych liderów, a kraje członkowskie rozwijają się, dbając o ducha współdziałania. Wtedy panuje powszechne przekonanie, że Unia stanowi wartość dodaną. Teraz tego brakuje. „Projekt europejski znajduje się w głębokich kłopotach, ale zasługuje na to, by go bronić” – przekonywał Timothy Garton Ash w 2019 r., na chwilę przed wybuchem pandemii. Tylko czy Europa sama tego chce?

Zmiana wektorów dyskusji

.Żeby zrozumieć źródło problemów UE, najpierw trzeba przypomnieć o logice jej funkcjonowania. Projekt europejski polega na ciągłej dyskusji o tym, w którą stronę zmierzamy jako wspólnota. Taka debata jest niezbędna, bo kierunek wspólnego marszu ciągle się zmienia. Jeszcze niedawno dużo mówiło się o federalizacji europejskiej. Dziś tę kwestię mało kto porusza – nawet w krajach, które są tradycyjnie najbardziej proeuropejskie, federalizacja stała się jedynie fantasmagorią. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że również zwolennicy twardego „policentryzmu” uznają, że Unia potrzebuje mocnych pierwiastków wspólnotowych: większość jej państw członkowskich przecież nie chce dekonstrukcji Unii, ale raczej jej przebudowy na rzecz silniejszych kompetencji dla państw narodowych przy zachowaniu wspólnego rynku i polityki spójności. Takie różnice zawsze były i będą. Wyjściem zawsze był pewien pragmatyzm: choć spierano się o cele, dla codziennej polityki ta debata z reguły miała ograniczone znaczenie. Kłopot powstawał zawsze, kiedy próbowano zainicjować marsz w jednym albo drugim kierunku. Najlepszym przykładem jest los traktatu konstytucyjnego.

Obecnie w Europie widać dwie przeciwstawne tendencje. Z jednej strony Unia znajduje się w stagnacji. Jest nieustannie zajęta sama sobą – choć nawet w tym stanie okazała się zdolna do wykonania kroku w kierunku pogłębienia współpracy, bo (poza wszystkim innym) tym właśnie jest Fundusz Odbudowy Europy. Z drugiej strony Europejczycy oczekują od Unii więcej, niż ona sama daje. Chcą więcej solidarności europejskiej, a jednocześnie widać narastający sceptycyzm, czy UE w ogóle potrafi to uzyskać. Nie można zresztą wykluczyć, że te oczekiwania są zbyt duże, bo Unia nie może rozwiązywać problemów, które są poza jej kompetencjami, choćby w obszarze zdrowia. Pandemia stała się momentem, w którym ważniejsze okazują się państwa narodowe, a nie Bruksela – bo to poszczególne rządy zorganizowały system walki z COVID-19, z kolei Unia zaczęła się kojarzyć z wolnym tempem realizacji programu szczepień.

Jednak tezy o tym, że Unia okazała się całkowicie niepotrzebna w ostatnim kryzysie, nie da się obronić. Widać, że dziś w Brukseli górę bierze polityka małych kroków, która ma służyć budowie Europy bardziej efektywnej. Chodzi o skuteczniejszą implementację obowiązujących reguł, na przykład dotyczących wspólnego rynku, ale także tworzenie nowych rozwiązań, które okażą się zwyczajnie przydatne dla mieszkańców UE. Przykładem tego jest stworzenie Funduszu Odbudowy Europy. Jeszcze kilka lat temu uruchomienie takiego mechanizmu, oznaczającego nową, bliższą „wzajemność” fiskalną, wydawało się niemożliwe. Przede wszystkim z powodu zastrzeżeń Niemiec. W czasie kryzysu finansowego lat 2008–2010 podejście Berlina było całkowicie inne, charakteryzowała je polityka oszczędności i cięcia kosztów. Choć w konsekwencji tamtego kryzysu powstał Europejski Mechanizm Stabilności (ESM), będący też formą uwspólnotowienia długu w krajach strefy euro. Teraz fundusz odbudowy jest jakby kontynuacją tamtej polityki – choć w tym przypadku mówimy o wyższych sumach, a także o wszystkich krajach UE, a nie tylko należących do unii monetarnej.

Pożegnanie z ordoliberalizmem

.Powstanie Funduszu Odbudowy Europy oznacza pożegnanie się Niemców z zasadniczym, twardym stanowiskiem w kwestii finansów europejskich i odpowiedzialności fiskalnej. Widać to było podczas negocjacji budżetu europejskiego na lata 2021–2027, kiedy Berlin nie wspierał tzw. grupy skąpców (tworzyły ją Holandia, Austria, Szwecja, Dania, które wspólnie sprzeciwiały się wysokiemu budżetowi UE oraz tworzeniu oddzielnego mechanizmu wspierania państw poszkodowanych przez pandemię). Odwrotnie – Niemcy razem z Francją lansowały pomysł stworzenia takiego mechanizmu, który ostatecznie stał się funduszem odbudowy.

Te wszystkie decyzje były motywowane dwoma czynnikami: strachem i koniecznością. Niemieckie elity zrozumiały, że sytuacja jest groźna dla całej Unii i potrzebne są szybkie działania. Nie wiadomo, jak potoczyłyby się wydarzenia na rynkach finansowych oraz w gospodarce, gdyby nie pojawił się silny sygnał solidarności. Z tego powodu Niemcy zdecydowały się odłożyć – co najmniej w chwili „egzystencjalnego zagrożenia” Unii – na półkę reguły ordoliberalizmu.

Dlaczego ta polityka została zawieszona? Socjolog Max Weber twierdził, że w sytuacjach kryzysowych polityk może podejmować decyzje oparte na etyce odpowiedzialności albo etyce przekonań. Pierwszy sposób reagowania ma więcej wspólnego z Realpolitik i uwzględnia konsekwencje pewnej decyzji, drugi – z twardym kursem politycznym orientowanym według zasad i wartości, raczej bez możliwości kompromisu. Widać, że w czasie pandemii niemieckie władze zaczęły kierować się bardzo silnie etyką odpowiedzialności wobec Europy. Ta decyzja wywołała co prawda protesty w gronie ekonomistów, polityków, ale na ogół krytyka była stosunkowo umiarkowana i społeczeństwo akceptowało to podejście.

W Niemczech na kilka miesięcy przed wyborami do Bundestagu ścierają się teraz dwie narracje. Jedna mówi, że Europa właśnie przeżywa swój „moment Hamiltona” (nawiązanie do sytuacji z 1790 roku, kiedy to USA po raz pierwszy zaciągnęły dług jako cały kraj). Ten sposób myślenia podzielają choćby Zieloni i SPD. Traktują oni Fundusz Odbudowy Europy jako początek nowego etapu w integracji, uważając, że sam mechanizm zaciągania wspólnego długu pozostanie stałym elementem pejzażu finansowego UE. Z Francji już słychać głosy, że jego wysokość jest niewystarczająca i że należy go przynajmniej podwoić. W Komisji Europejskiej z kolej artykułuje się myśl, by przekształcić fundusz w jakiś trwały instrument.

Ale na to nakłada się druga narracja. Mówi ona, że fundusz należy traktować jako jednorazowe zdarzenie – bez konsekwencji dla procesu integracji europejskiej i że właściwie nie stanowi on odejścia od tradycyjnej postawy Niemiec co do finansów europejskich. W podobny sposób w Niemczech podchodzą do niego CDU/CSU czy liberałowie z FDP.

Która ze stron ma rację? Zręby unii fiskalnej powstały dekadę temu przy okazji tworzenia mechanizmu ESM i innych instytucji zmierzających do stabilizacji strefy euro. Teraz robimy kolejny krok w kierunku zacieśniania tzw. zarządzania ekonomicznego Unii (economic governance). Wydaje się więc, że kierunek marszu został jasno i precyzyjnie wytyczony. Ale w takich kwestiach nie ma żadnego automatyzmu, model tzw. funkcjonalizmu, wzmocnienia politycznego w wyniku ściślejszej integracji gospodarczej, już nie działa linearnie – a właściwie nigdy nie działał. Doświadczenie podpowiada, że po kilku krokach w kierunku bliższej integracji europejskiej pojawią się tendencje zmierzające do jej zahamowania.

Sytuacja będzie więc dość nieprzejrzysta. Z jednej strony obserwujemy tendencje faktycznego pogłębienia integracji w ważnych dziedzinach, choć tak się tego nie określa, a raczej następuje ona przez słynne tylne drzwi. I tu trudno będzie odbierać Unii to, co już posiada. Z drugiej strony wzmacniają się dynamiki o przeciwnym zwrocie, tzw. spill-backs – kraje członkowskie będą dbać o utrzymanie pakietów kontrolnych np. przez wsparcie Rady Europejskiej albo zasady subsydiarności.

.Jednym z pierwszych momentów, kiedy ujawnią się nastroje i układ sił, będzie chyba tzw. konferencja w sprawie przyszłości Europy. Nie chodzi o sam raport, który ma powstać jako produkt tego mglistego przedsięwzięcia, ale raczej o to, co z tego wyniknie. Stąd zwolennicy koncepcji o europejskim „momencie Hamiltona” powinni zdecydowanie trzymać swoje szampany w lodówce. Jeszcze długo je tam potrzymają – bez żadnej gwarancji, że kiedykolwiek będzie okazja, żeby je otworzyć.

Kai Olaf-Lang