Donalda Trumpa walka z Systemem Rezerwy Federalnej
Wojciech KWIATKOWSKI
W złożonej strukturze władzy w USA tamtejszy bank centralny – System Rezerwy Federalnej (SRF) jest instytucją wyjątkową. Jakkolwiek nie został wymieniony czy choćby wspomniany w federalnej Konstytucji to jego półprywatny charakter oraz struktura nie mają swojego odpowiednika w żadnym innym banku centralnym – pisze Wojciech KWIATKOWSKI
.Obecny prezydent USA uznaje, że większy wpływ na decyzje banku centralnego USA dałaby mu możliwość realizacji jego priorytetów gospodarczych, takich jak obniżenie stóp procentowych, co może dalej stymulować wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Ponadto bardziej elastyczna polityka monetarna wspierałaby jego strategie handlowe, w tym zwłaszcza stosowanie ceł na importowane do USA dobra, szczególnie z Chin. Kontrola nad bankiem pozwoliłaby mu również na kształtowanie długoterminowych perspektyw gospodarczych i politycznych, co mogłoby mieć znaczenie w kontekście jego strategii zarządzania gospodarką i reakcji na zmieniające się warunki światowe. Aby osiągnąć swoje cele w tym zakresie, musiałby jednak przełamać dotychczasowe instytucjonalne ramy niezależności Systemu Rezerwy Federalnej, zakwestionować utrwalone normy polityczne, a być może także nagiąć obowiązujące przepisy prawa – tak jak próbował to robić już wcześniej w czasie swojej prezydentury, poszerzając granice władzy wykonawczej. Tego rodzaju działania oznaczałyby nie tylko konfrontację z Kongresem i środowiskami finansowymi, ale również fundamentalne przedefiniowanie zasad funkcjonowania amerykańskiego systemu gospodarczego.
W złożonej strukturze władzy w USA tamtejszy bank centralny – System Rezerwy Federalnej (SRF) jest instytucją wyjątkową. Jakkolwiek nie został wymieniony czy choćby wspomniany w federalnej Konstytucji to jego półprywatny charakter oraz struktura nie mają swojego odpowiednika w żadnym innym banku centralnym. Jego organy tj. Rada Gubernatorów, dwanaście banków SRF oraz Federalny Komitet ds. Operacji Otwartego Rynku odpowiadają za nadzór nad sektorem finansowym oraz wydawanie wiążących go regulacji czy prowadzenie polityki pieniężnej USA. Jako jedyna instytucja federalna w USA bank ma także swój własny (tj. nieustalany przez Kongres) budżet. Co więcej, niemalże od samego początku między najważniejszymi politykami obu partii utrwalił się zwyczaj, zgodnie z którym powinni oni budować i utrwalać zaufanie finansjery oraz rządów innych państw do banku, a swoimi decyzjami i wypowiedziami nie powinni mieszać go do bieżącej polityki czy wymuszać określonych decyzji. Nimb wyjątkowości SRF budował przez dziesięciolecia także fakt, że kolejni prezydenci dla „dobra banku” częstokroć rezygnowali z głęboko zakorzenionej w USA zasady patronatu i obsadzali kluczowe stanowiska w jego organach osobami reprezentującymi zgoła odmienne poglądy polityczne i gospodarcze niż oni sami.
Tymczasem jeszcze w trakcie swojej pierwszej kadencji, a także w czasie kampanii prezydenckiej w 2024, Donald Trump sygnalizował konieczność głębokiej korekty relacji egzekutywy z bankiem centralnym USA tak, by – w dużym uproszczeniu – organ ten w większym stopniu uwzględniał w swoich działaniach wizję polityki gospodarczej włodarza Białego Domu – zarówno w zakresie stóp procentowych, jak i działalności regulacyjnej i nadzorczej sektora finansowego. Co więcej, jako jeden z nielicznych polityków na tym stanowisku wielokrotnie publicznie krytykował on konkretne decyzje organów banku, podważając przy okazji kompetencje osób podejmujących w nim decyzje. Wielokrotnie też groził, że wykorzysta nieprecyzyjne przepisy prawne na podstawie których działa bank i usunie ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gubernatorów przed końcem jego kadencji.
Niektóre decyzje wdrażające tą agendę zostały już podjęte. Wykorzystując stosunkowo lakoniczne pierwsze zdanie art. 2 Konstytucji („Władza wykonawcza należy do Prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki”) Donald Trump wydał w lutym 2025 r. Rozporządzenie 14215, istotą którego było częściowe przejęcie kontroli nad regulacyjną działalnością niemalże wszystkich tzw. niezależnych agencji regulacyjnych w USA, w tym i SRF. Zgodnie z tym dokumentem upoważniona do wydawania regulacji w imieniu banku Rada Gubernatorów SRF ma obecnie obowiązek konsultować z Białym Domem i przekazywaćdo niego, celem przeglądu, projekty regulacji. Realizując te kompetencje Rada jest także związana interpretacją przepisów prawnych dokonaną przez prezydenta i prokuratora generalnego. Jakkolwiek rozporządzenie to zmienia nieco zasady pracy banku, to nie zdaje się łamać postanowień ustawy, na podstawie której działa bank. W żadnym miejscu nie daje ona bowiem Radzie wyłączności w procesie tworzenia regulacji. Nie wpływa także na realizację polityki pieniężnej banku, która w chwili obecnej wykonywana jest przez Komitet ds. Operacji Otwartego Rynku.
Inaczej natomiast należy patrzeć na zapowiedzi zmian personalnych, w tym przede wszystkim potencjalne odwołanie przewodniczącego siedmioosobowej Rady Gubernatorów przed końcem jego kadencji. Prezydent mógłby starać się odwołać go licząc na to, że wskazana przez niego osoba będzie w stanie przekonać do swoich poglądów wystarczającą liczbę członków organów, w których przewodniczący bierze udział. Patrząc na główny cel takiego działania (tj. uzyskanie realnego wpływu na poziom stóp procentowych) można śmiało przyjąć, że do takiej sytuacji nie dojdzie. Co więcej, mając na uwadze obecną strukturę instytucjonalną banku oraz utarte, pielęgnowane przez dziesięciolecia zwyczaje jego organów decyzyjnych należy zauważyć, że sama wymiana przewodniczącego na niewiele by się zdała, a Prezydent niemalże na pewno popadłby w konflikt z większością osób zasiadających zarówno w Radzie jak i w FOMC.
Przewodniczący Rady Gubernatorów (podobnie jak i dwaj jego zastępcy) ma podwójny mandat. Jest powoływany przez prezydenta „za radą i zgodą Senatu” na 4 letnią kadencję, przy czym wybór może być dokonany spośród 7 członków Rady Gubernatorów. Są oni powoływani na czternastoletnie kadencje przez Prezydenta działającego za „radą i zgodą” Senatu. Zgodnie z zasadą przyjętą jeszcze w latach 40. XX wieku, kadencje członków Rady wygasają kolejno co dwa lata. Oznacza to, że w normalnych warunkach Prezydent nie może w jednym czasie powołać większościowego składu Rady. Obecnie pierwsza możliwość na powołanie członka Rady pojawi się w styczniu 2026 r.
Ustawa nie wspomina nic na temat odwołania przewodniczącego, stąd przedstawiana w wielu debatach podstawa prawna rzekomo ograniczająca władzę wykonawczej w tym zakresie tj. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie Humphrey’s Executor v. United States (1935) nie ma zastosowania. Sąd Najwyższy uznał w niej bowiem, że prezydent nie może dowolnie usuwać członków niezależnych agencji wykonujących funkcje quasi-sądowe lub quasi-legislacyjne, chyba że ustawa wyraźnie określa przesłanki odwołania. Takich, jak już wspomniano, w ustawie nie ma. Prezydent mógłby próbować posłużyć się precedensem ze sprawy Myers v. United States (1926), w której Sąd uznał, że włodarz Białego Domu ma konstytucyjne prawo do odwoływania urzędników wykonawczych bez zgody Senatu. Jednakże, odmienność stanu faktycznego sprawia, że rozszerzenie tej logiki na członków SRF jest co najmniej kontrowersyjne, szczególnie w świetle bardziej współczesnych orzeczeń jak Seila Law v. CFPB (2020), które różnicują zakres prezydenckiej kontroli w zależności od typu instytucji i jej funkcji.
Ustawa o Rezerwie Federalnej w art. 10 sekcji 2 dopuszcza jednak możliwość odwołania członka Rady Gubernatorów „z ważnej przyczyny”. Problem polega jednak na tym, że „ważna przyczyna” pozostaje pojęciem nieostrym i podatnym na polityczne nadużycia. Jak na przykład ocenić „nieefektywność” czy co stanowi „zaniedbanie obowiązków” i kto by to stwierdzał (czy Prezydent może uznać siebie za kompetentnego do stwierdzenia wystąpienia „trwałej niezdolności do sprawowania urzędu podyktowanej stanem zdrowia”?). Odwołanie członka Rady wespół z odwołaniem przewodniczącego Rady dałoby mu możliwość wskazania nowego członka rady i jednocześnie nowego przewodniczącego. Pomijając niemalże gwarantowane problemy z zatwierdzeniem takiego nominata w Senacie na dwa odrębne stanowiska tym ruchem Prezydent niemal na pewno zraziłby do siebie i wskazanego przez siebie nominata zarówno Radę, jak i Komitet. W konsekwencji tego osoba ta byłaby raczej „administratorem” banku, a nie jego przewodniczącym. Istotnie naraziłby także na szwank reputację banku.
I tu dochodzimy do kolejnej kwestii. Otóż, gdyby Prezydent zdecydował się na odwołanie członków Rady lub samego Przewodniczącego powołując się na wspomniane orzeczenia SN, narażałby się na poważne konsekwencje konstytucyjne i instytucjonalne. Po pierwsze, taka decyzja zostałaby niemal natychmiast zaskarżona w sądach jako przekroczenie kompetencji wykonawczych, szczególnie jeśli nie przedstawiono by jednoznacznej i udokumentowanej „ważnej przyczyny”. Po drugie, taka próba mogłaby w oczach opinii publicznej zostać odebrana jako zamach na niezależność banku centralnego. Niezależność ta stanowi istotny element zaufania rynków finansowych do amerykańskiego systemu gospodarczego. Polityczne podporządkowanie SRF mogłoby skutkować osłabieniem dolara, wzrostem kosztów długu publicznego i odpływem kapitału zagranicznego. Dodatkowo, mogłoby to wywołać efekt domina wśród pozostałych instytucji federalnych, podważając fundamentalne zasady podziału władz i niezależności instytucji regulacyjnych.
Odrębną kwestią jest sama reakcja członków Komitetu ds. Operacji Otwartego Rynku. Składa się z on członków Rady Gubernatorów oraz 5 z 12 prezesów banków SRF (choć udział w spotkaniach i konsultacjach biorą wszyscy prezesi banków SRF). Podkreślenia wymaga tu, że prezydent nie ma żadnego wpływu na wybór prezesów banków SRF, a wszyscy jego członkowie są silnie przywiązani do norm niezależności instytucjonalnej. Tylko na mocy przyjętego zwyczaju Przewodniczący Rady Gubernatorów kieruje bowiem jego pracami (członkowie Komitetu dokonują wyboru co roku), z czego wynikają pewne dodatkowe uprawnienia (zwoływanie posiedzeń, czy podsumowanie obrad). Stąd, gdyby prezydent usunął przewodniczącego Rady Gubernatorów, to istnieje realna możliwość, że FOMC wyznaczyłby innego przewodniczącego Komitetu spośród swoich członków, marginalizując tym samym wpływ politycznie namaszczonego przewodniczącego Rady. Takie sytuacje, tj. wskazanie na przewodniczącego Komitetu przez członków FOMC osoby niebędącej Przewodniczącym Rady Gubernatorów miały zresztą miejsce w historii. Osobno należy zauważyć, że decyzje FOMC są podejmowane w drodze głosowania większościowego, dlatego sam przewodniczący Rady Gubernatorów – nawet będąc w pełni lojalnym wobec prezydenta – nie mógłby narzucić swojej wizji polityki monetarnej tym bardziej, gdyby został wybrany w okolicznościach omawianych powyżej. Jeśli pozostali członkowie nie podzielaliby jego poglądów, mogli by skutecznie blokować każdą decyzję sprzeczną z interesem SRF jako niezależnej instytucji.
Wreszcie, usunięcie przewodniczącego mogłoby pogłębić podziały w łonie samej Rady Gubernatorów, doprowadzając do rezygnacji niektórych członków, co zrodziłoby pewne możliwości po stronie Prezydenta, ale jeszcze bardziej zdestabilizowałoby bank centralny. Dodatkowo, na arenie międzynarodowej taka ingerencja mogłaby zachwiać zaufaniem do amerykańskiego przywództwa finansowego, podważając pozycję USA w OECD, G7 czy APEC.
.Oczywiście Prezydent Trump może obrać jeszcze inną drogę tj. dążyć do nowelizacji ustawy o banku centralnym. Jak wspomniano, bank nie został w żadnej mierze przewidziany w Konstytucji i od ponad 100 lat funkcjonuje na podstawie ustawy, którą można w standardowej procedurze legislacyjnej zmienić. Stąd Prezydent mógłby zaproponować zupełnie nową architekturę organów banku, a następnie zaproponować kandydatów na nowe stanowiska. Mógłby także zmienić zakres kompetencji banku albo wskazać cel działalności, który byłby bardziej zbieżny z jego własnymi oczekiwaniami. Taka strategia wydaje się jednak skazana na porażkę i to mimo tego, że w obu izbach Kongresu Partia Republikańska ma większość. Ta bowiem materia jest jedną z nielicznych, w których w obu izbach głosowania nie przebiegają według klucza partyjnego, a zbyt wielu kongresmenów i senatorów zdaje sobie sprawę z negatywnych konsekwencji nowelizowania ustawy o banku centralnym tylko po to by uzyskać jakiś doraźny rezultat. Stąd dla Donalda Trumpa ryzyko porażki podczas głosowania jest aż nadto duże i z pewnością przegrana byłaby wykorzystana przez oponentów politycznych.
