Po wyborach w Ameryce.

W poszukiwaniu transatlantyckiej równowagi

Tak jak jego poprzednicy, lecz w sposób bardziej dobitny, prezydent Donald Trump oczekiwać będzie od Europy większych nakładów na własne bezpieczeństwo. Jeśli państwa Starego Kontynentu sprostają wyzwaniu, to nie tylko umocnią więzi transatlantyckie, ale będą w stanie pełniej i śmielej kształtować porządek międzynarodowy. Będą też bardziej przygotowane na nowe kierunki polityki USA.

.Wygrana kandydata republikanów wywołała konsternację na świecie. Niepokój po części był spowodowany nietypowymi wypowiedziami zwycięzcy podczas kampanii. W znacznej mierze wiązał się jednak z przekazem dotyczącym dyplomacji, polityki bezpieczeństwa i handlu międzynarodowego, dającym się streścić hasłem America First. Czy oznacza ono wycofanie się Stanów Zjednoczonych z roli strażnika globalnego porządku opartego na demokracji, poszanowaniu praw człowieka i zasad wyrażonych w Karcie ONZ oraz Akcie końcowym KBWE? Czy Waszyngton wraca do izolacjonizmu? Jaka przyszłość czeka wspólnotę transatlantycką? Te pytania stawiane są obecnie w Brukseli, Warszawie czy Berlinie.

Żartobliwy aforyzm głosi, że „przewidywanie jest trudne, zwłaszcza jeśli chodzi o przyszłość”. Polityka mocarstw zależy od osobistych predylekcji przywódców, ale także od czynników instytucjonalnych oraz wydarzeń będących poza czyjąkolwiek kontrolą. Jeszcze trudniej prognozować postępowanie nowej administracji przed ostatecznym obsadzeniem wszystkich kluczowych stanowisk. Niemniej jednak na przewidywaniu przyszłości polega właśnie polityka.

Tymczasem odnoszę wrażenie, że to myślenia politycznego i perspektywicznego zabrakło w Europie nazajutrz po rozstrzygnięciu wyborów w Stanach Zjednoczonych. Niezależnie od polityki przyszłego prezydenta europejscy decydenci powinni wziąć pod uwagę ogólną dynamikę stosunków transatlantyckich po zimnej wojnie.

Po pierwsze, nowa republikańska administracja będzie wymagać od Europejczyków większego zaangażowania w budowę pokoju i bezpieczeństwa w regionie. Ale podobnej postawy należałoby oczekiwać od Hillary Clinton w przypadku jej wygranej. Przekonanie o konieczności zrównoważenia ciężarów ponoszonych przez USA w ramach NATO jest elementem amerykańskiego konsensu politycznego niemalże od początków Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Po drugie, dwa trendy doprowadziły do intensyfikacji wezwań Waszyngtonu do bardziej równomiernego rozłożenia ciężarów w NATO: rosnąca dysproporcja nakładów zbrojeniowych między USA a Unią Europejską oraz erozja amerykańskiej potęgi gospodarczej po kryzysie finansowym 2008 roku. Po 1989 r. europejskie rządy zdecydowały o drastycznej redukcji swoich sił zbrojnych, pragnąc zainkasować tzw. „dywidendę pokoju”. Doprowadziło to do sytuacji, w której Stany Zjednoczone odpowiadają za niemal 75% wszystkich wydatków wojskowych Sojuszu. Jednocześnie struktura amerykańskiego budżetu obronnego jest znacznie bardziej skoncentrowana wokół wydatków na nowy sprzęt oraz badania i rozwój, podczas gdy państwa europejskie przytłoczone są rosnącymi kosztami osobowymi. W rezultacie realna dysproporcja potencjału wojskowego jest nawet większa, niż wskazywałyby na to proste statystyki budżetowe. Dobitnie unaoczniła to niemoc Francji i Wielkiej Brytanii podczas interwencji militarnej w Libii w 2011 r.

W okresie amerykańskiej prosperity lat dziewięćdziesiątych taka sytuacja mogła być czasowo akceptowalna. Jest to jednak politycznie niemożliwe, gdy amerykański dług publiczny wciąż rośnie, osiągając niemal 20 bilionów dolarów w 2016 roku. Dzieje się tak mimo głębokich cięć wydatków na wojsko i infrastrukturę. Obie partie w czasie kampanii wyborczej wskazywały na fatalny stan amerykańskich autostrad, lotnisk i sieci kolejowej. Co więc zrozumiałe, wyborcy w USA nie są gotowi ponosić nadmiernych ciężarów związanych z obsługą długu tylko po to, by pośrednio finansować europejski model społeczny, gdy sami Europejczycy nie wykazują wystarczającej determinacji, by bronić własnego bezpieczeństwa.

Administracja prezydenta Obamy podnosiła ten problem wielokrotnie. Najdobitniej mówił o tym sekretarz obrony (notabene — republikanin), Robert Gates w 2011 roku, wskazując, że przyszłe generacje amerykańskich przywódców, wychowane już po zimnej wojnie i skierowane ku Azji, nie będą równie pobłażliwe wobec niechęci większości państw Unii do wnoszenia adekwatnego wkładu we wspólną obronę. Trzeba przyznać, że nie był to głos wołającego na puszczy. Podczas szczytu NATO w Walii w 2014 r. państwa Sojuszu potwierdziły swą wolę powstrzymania dalszych cięć budżetów obronnych i w dalszym okresie zwiększenia wydatków do wysokości minimum 2% PKB. Wszystko to dzieje się jednak zbyt wolno i zbyt późno. Dodatkowym impulsem do zwiększenia finansowania wydatków obronnych do poziomu 2% PKB mogłaby być decyzja o wyłączeniu nowych środków przeznaczanych na zbrojenia spod unijnych reguł deficytu budżetowego.

Po trzecie, polityka zagraniczna, a zwłaszcza więzi transatlantyckie uległy w ciągu ostatniego półwiecza daleko idącej instytucjonalizacji. Zobowiązania prawnomiędzynarodowe, konsensus elit politycznych, wojskowych, dyplomatów i ekspertów, wreszcie wzajemne powiązania gospodarcze ograniczają woluntaryzm nowo wybranych rządów. Niezależnie od osobistych poglądów prezydenta Donalda Trumpa, a nawet poglądów jego najbliższego otoczenia z czasów kampanii zmuszeni oni będą współpracować z republikańskim Kongresem, w którym wiodącą rolę odgrywać będą wypróbowani przyjaciele NATO, jak senator John McCain. Swoją politykę będą musieli realizować poprzez biurokratyczne machiny Pentagonu i Departamentu Stanu. Ostatecznie zaś, mimo szerokiego pola manewru prezydenta w polityce zagranicznej, USA opierają się na systemie checks and balances.

.Jak może więc wyglądać przyszła polityka transatlantycka administracji prezydenta Trumpa? Możliwe są dwa scenariusze: kontynuacji albo radykalnej zmiany.

W pierwszym przypadku dochodzi do zmiany akcentów, jednak Stany Zjednoczone potwierdzają swe zobowiązania z traktatu waszyngtońskiego, w tym artykułu 5 o wspólnej obronie. Warunkiem, który stawia nowy prezydent, jest sprawiedliwsze rozłożenie ciężarów: szybsze zwiększenie wydatków obronnych w Europie, gotowość Unii Europejskiej do prowadzenia misji wojskowych i cywilnych w Europie Wschodniej, na Bliskim Wschodzie i Afryce Północnej, realna współpraca w dziedzinie cyberbezpieczeństwa.

Drugi scenariusz zakłada przynajmniej czasowe wycofanie się Ameryki z roli globalnego hegemona i gwaranta porządku międzynarodowego. Dotychczasowe zobowiązania sojusznicze zostają zawieszone, a Waszyngton dąży do akomodacji imperialnej polityki Rosji w Europie Wschodniej oraz na Bliskim Wschodzie. W takiej sytuacji Europa musi się stać absolutnie samowystarczalna w zakresie własnego bezpieczeństwa i obrony — albo polegnie.

W obu przypadkach Polska i inne kraje Unii Europejskiej muszą rozbudować swoje zdolności obronne. Przy czym kluczowe jest nie dublowanie istniejących instytucji i biurokracji, ale realna współpraca operacyjna, rozbudowa bazy przemysłowo-naukowej i zdolności projekcji sił i odpowiedzi na zagrożenia asymetryczne oraz hybrydowe. Tylko prowadząc politykę security first, Europa będzie przygotowana na nową Amerykę — w obu scenariuszach.

.W stosunkach międzynarodowych trudno o optymizm. Przygotowywać należy się na najgorsze scenariusze właśnie po to, by ich uniknąć. Zwiększenie europejskich zdolności obronnych jest właściwą strategią niezależnie od dalszego rozwoju wypadków: z pewnością wzmocniłoby Sojusz Północnoatlantycki, wprowadziło większą równowagę praw i obowiązków między USA a Europą i przyczyniłoby się do poprawy globalnego bezpieczeństwa. Co więcej, to właśnie wzięcie na siebie większego i bardziej proporcjonalnego ciężaru finansowania polityki obronnej przez Unię Europejską mogłoby zapobiec ewentualnemu porozumieniu nowej amerykańskiej administracji z Władimirem Putinem nad głowami i kosztem Europejczyków. Gdyby zaś zrealizować miał się najczarniejszy scenariusz, bylibyśmy przynajmniej bardziej nań gotowi.

Jacek Saryusz-Wolski