Czarne łabędzie

Sprawne funkcjonowanie instytucji państwa w gospodarce wymaga możliwie konsekwentnego wyeliminowania selekcji kadr opartej na kryterium partyjnej lojalności – pisze prof. Ryszard BUGAJ

W minionych dwu dekadach wylądowały trzy czarne łabędzie. W roku 2008 pojawił się wielki – porównywalny z wielką depresją lat 30. – kryzys finansowy. Prawie nikt go nie przewidywał. Okazało się, że wolnorynkowe, zderegulowane gospodarki działające w zglobalizowanym świecie nie gwarantują zachowania stabilności, natomiast niestabilność jest „zaraźliwa” niczym choroba zakaźna. Szczęśliwie dzięki podjęciu nadzwyczajnych, choć niezgodnych z zaleceniami głównego nurtu ekonomii, działań przez państwa kryzys udało się w zasadzie opanować. Jak dotąd jednak nie udało się wypracować generalnych zaleceń dla szeroko rozumianej polityki społeczno-gospodarczej, które by zapewniały radykalne ograniczenie ryzyka recydywy.

Drugi czarny łabędź to pandemia korona wirusa. Tej pandemii też prawie nikt nie przewidywał. I w tym przypadku wielka skala pandemii była konsekwencją globalizacji – nie tylko w sferze gospodarki. Wydaje się, że pandemia wygasa, ale jej konsekwencje dla gospodarki były i są daleko idące. W tym przypadku zastosowano „tradycyjne” środki zwalczania pandemii. Wydaje się też, że zalecane działania na rzecz minimalizacji ryzyka pojawienia się pandemii w przyszłości są określone i generalnie nie są kwestionowane. Ich zastosowanie implikuje jednak rozległe negatywne następstwa dla gospodarki i życia społecznego.

Trzeci czarny łabędź to wojna ukraińska. Przewidywał ją wprawdzie amerykański wywiad i (w pewnym sensie) Lech Kaczyński, ale mało kto te prognozy traktował jako wiarygodne. Zdecydowanie przeważało przekonanie, że – przynajmniej w Europie – zbrojna agresja jednego państwa na drugie zdarzyć się nie może. Obecnie nie brak osób rozprawiających o ewentualności III wojny światowej i to nawet jako wojny nuklearnej. Trzeba oczywiście założyć, że ten przerażający scenariusz się nie ziści, ale jest bardzo ważne, by określić, jaka polityka ograniczy ryzyko napaści.

Charakteru czarnego łabędzia nie mają z pewnością katastroficzne prognozy ekologiczne dotyczące ocieplenia klimatu. One są wnioskami z badań klimatologów. W przeszłości klimatolodzy nieraz się mylili (choćby w sprawie „dziury ozonowej”), ale ich obecne prognozy trudno zlekceważyć. Nawet jeżeli prawdopodobieństwo ich spełnienia się nie byłoby wysokie, to i tak jest się czego bać. Inna sprawa, że zalecenia „naprawcze” formułowane przez ekologów są bardzo radykalne, chyba nie zawsze uwzględniające konsekwencje „uboczne” – gospodarcze, społeczne i polityczne.

* * *

Różnie można oceniać konsekwencje braku debaty o programie polskiej transformacji w okresie przełomu lat 80. i 90. oraz przyjęcia standardowego programu neoliberalnego. Jest oczywiście faktem, że de facto nasze pole wyboru było ograniczone zaleceniami zachodnich partnerów (osobliwie MFW i BŚ). Zresztą wyobraźnia ekonomiczna była silnie zdominowana przez uproszczoną i afirmatywną percepcję systemu neoliberalnego, który wówczas miał status TINA (bezalternatywnego). Nieprzypadkowo program ustrojowej przebudowy polskiej gospodarki był więc realizowany pod hasłem przywracania normalności.

Wybór ścieżki reform w roku 1989 był tylko teoretyczny. Mamy dziś inną sytuację. To z Zachodu trafiają do nas daleko idące propozycje reformy neoliberalnego kapitalizmu: „suwerenna” polityka pieniężna, dochód podstawowy, państwowe gwarancje pełnego zatrudnienia, radykalne skrócenie czasu pracy. Nieraz nawet sugestie rezygnacji z dążenia do zapewnienia gospodarce wzrostu.

Nie ukształtował się jak dotąd – powszechnie intelektualnie akceptowany – nowy standard ustrojowego modelu kapitalizmu i zalecanej polityki społeczno-gospodarczej. Choć z pewnością ewolucji uległa orientacja takich ważnych instytucji jak MFW czy BŚ, które zrezygnowały z forsowania ortodoksyjnych standardów neoliberalnych. W Polsce jednak spora grupa (pewnie większość) znanych ekonomistów i wpływowych polityków pozostaje na pozycjach neoliberalnych. Nie znaczy to, że nie można dostrzec pewnego przesunięcia przekonań od neoliberalnego standardu w kierunku pewnej przychylności dla szerszej („korygującej”) interwencji państwa w procesy gospodarcze i wzmocnienia jego funkcji opiekuńczych. Dwa lata temu miałem okazję uzyskać od kilkudziesięciu najbardziej wpływowych (i znanych) polskich ekonomistów odpowiedzi na pytania zawarte w obszernej ankiecie obejmującej kluczowe kwestie teoretyczne i z zakresu polityki gospodarczej. Odpowiedzi były bardziej zróżnicowane, niż oczekiwałem. Można z pewnością przyjąć, że lądowanie już pierwszego czarnego łabędzia zostało jednak w Polsce zauważone.

Patrząc z perspektywy uwarunkowań zewnętrznych i intelektualnych, można powiedzieć, że Polska ma obecnie potencjalnie szersze pole wyboru, niż gdy dokonywała wyboru programu transformacji. Oczywiście członkostwo w UE stwarza pewne ramy uwarunkowania, ale nie wydają się one szczególnie sztywne.

Ewolucja praktycznej orientacji UE w kwestiach polityki społeczno-gospodarczej w związku z lądowaniem czarnych łabędzi nie była ani szczególnie radykalna, ani jednoznacznie ukierunkowana. Ale też w przeszłości Unia nie forsowała twardej wersji neoliberalnej polityki. Owszem, obowiązywały (i obowiązują) rygorystyczne standardy „jednolitego rynku” i – niekonsekwentnie jednak respektowane – standardy budżetowe (normy deficytu i zadłużenia), ale z drugiej strony Unia akceptowała (i tak jest nadal) znaczną redystrybucję dochodów: przede wszystkim transfery od krajów zamożniejszych do krajów o niższym poziomie rozwoju. De facto Unia sprzyjała też istnieniu w krajach zrzeszonych stosunkowo rozbudowanego systemu szeroko rozumianych świadczeń społecznych. Tylko w jednej kwestii polityka Unii była (i jest) radykalna – w kwestii programu klimatycznego.

Bariery dla przebudowy ustrojowego modelu gospodarki i korekty polityki społeczno-gospodarczej są dziś obecne przede wszystkim w sferze politycznej. Rywalizacja partii politycznych doprowadziła (nie tylko w Polsce) do daleko posuniętej polaryzacji. Partie polityczne w istocie zrezygnowały też z pełnienia funkcji przywódczych. Nie są nośnikami propozycji programowych wynikających z ich orientacji aksjologicznej i merytorycznej analizy. Przedstawiane propozycje kształtowane są przede wszystkim (zgoła wyłącznie) pod kątem ich przewidywanej, krótkookresowej percepcji przez wyborców. Liderzy lekceważą realne uwarunkowania i nie zaprzątają sobie głów możliwością realizacji ich własnych postulatów. Licytacja między partiami jest licytacją na obietnice. Prawie wszystkie ugrupowania obiecują zwiększenie wydatków na różne cele (szczególnie na ochronę zdrowia, ale ostatnio również na obronę narodową), ale równocześnie zobowiązują się do obniżenia podatków i ostrzegają przed wzrostem zadłużenia. Polityka państwa „wykuwa się” w procesie chaotycznych przepychanek, któremu ton nadają członkowie elity politycznej – z ugrupowań rządowych i opozycyjnych. Uczestniczą w tym procesie również ekonomiczni celebryci (ze środowisk naukowych i medialnych), a także lobbyści reprezentujący środowiska biznesu.

Wykształciły się również nieformalne mechanizmy selekcji kadr. Tylko w bardzo ograniczonym stopniu mają one merytokratyczny charakter. Przeważają reguły charakterystyczne dla systemów klientelistycznych. Niesie to bezpośrednie negatywne następstwa dla efektywnej obecności państwa w systemie gospodarczym, spycha na margines aktywność nacelowaną na rozwiązywanie długookresowych problemów.

Przyjmując optymistyczne (być może naiwne) założenie przewidujące sanację systemu politycznego, warto podjąć wysiłek intelektualny nakierowany na poszukiwanie programu korekty zaleceń, jakie nieomal cała klasa polityczna respektowała przed kryzysem finansowym z roku 2008. Rekonstrukcja tego zestawu zaleceń nie jest oczywista. To droga na skróty, ale przyjmę tu, że wystarczająco dobrym przybliżeniem kanonu neoliberalnego jest sformułowany przez brytyjskiego ekonomistę J. Williamsona tzw. konsensus waszyngtoński. Zestaw dyrektyw raczej ogólnych i w pewnym zakresie zmiennych.

Oczywiście, propozycja korekty neoliberalnego konceptu nie może być prostym następstwem pojawienia się czarnych łabędzi. Te następstwa nie są zresztą oceniane jednolicie. Wszelkie wnioski i oceny muszą mieć status hipotez, a „poinformowana intuicja” jest tu z konieczności głównym narzędziem formułowania tych hipotez. Ponadto trzeba pamiętać, że nikt (także autor tych uwag) nie może uniknąć apriorycznego wyboru na mapie wartości. Niestety, często się zdarza, że autorzy analiz i normatywnych zaleceń nie uświadamiają sobie swojego aksjologicznego zakorzenienia i przedstawiają rezultaty swoich dociekań jako całkowicie „obiektywne”. W ekonomii najbardziej brzemiennym tego przykładem są modelowe dociekania przyjmujące (nieraz milcząco) założenie homo oeconomicus.

* * *

Normatywne zalecenia konsensusu waszyngtońskiego sformułowane zostały pod koniec lat 80. minionego wieku w związku z poszukiwaniem programu sanacji dla gospodarek w tarapatach, uzyskały jednak status zaleceń uniwersalnych, adekwatnych dla wszystkich gospodarek niezależnie od ich zaawansowania rozwojowego czy cech strukturalnych. Ich zestaw ujmuje się na ogół w 10 punktach:

1. należy przestrzegać dyscypliny finansów publicznych rozumianej generalnie jako niezbyt duże (w stosunku do PKB) wydatki i wystrzeganie się wysokiego deficytu i zadłużenia,

2. priorytetowym kryterium rozdziału wydatków publicznych powinna być ich efektywność; należy preferować edukację i ochronę zdrowia, natomiast ograniczać wszelkie dotacje,

3. rynki finansowe powinny być zderegulowane,

4. kurs waluty powinien być jednolity i elastyczny,

5. wymiana handlowa powinna być swobodna, bez ograniczeń,

6. bariery dla inwestycji zagranicznych powinny być zniesione,

7. przedsiębiorstwa państwowe należy sprywatyzować,

8. należy wspierać konkurencję i deregulować rynki,

9. przestrzeganie prawa własności musi być skutecznie gwarantowane,

10. podatki powinny być niskie, raczej pośrednie, a podatki dochodowe możliwie „płaskie”.

Można chyba powiedzieć, że przynajmniej do roku 2015 Polska albo przestrzegała zaleceń waszyngtońskich, albo do tego zmierzała. Rezultat – oceniany na podstawie kryterium tempa wzrostu – był dobry, ale wielu Polaków nie satysfakcjonował, czemu dali wyraz w wyborach w roku 2015 i 2019. PiS pod hasłem „dobrej zmiany” zapowiedział korektę neoliberalnej polityki społecznej i gospodarczej. Pewne zmiany zostały realnie wprowadzone, ale z perspektywy czasu widoczna jest ich doraźność i podporządkowanie bieżącej grze politycznej. Otwarta pozostaje kwestia programu „strategicznej korekty”.

Trzeba podkreślić, że „korekta” nie jest propozycją odrzucenia ładu gospodarki prywatno-rynkowej – kapitalizmu. Jest ważne, by to było całkiem jasne, bo wydaje się, że niektóre sugestie radykalnych zmian trudne są do pogodzenia z konstytutywnymi cechami gospodarki rynkowej. Taki charakter ma, jak sądzę, np. pomysł tzw. gwarantowanego dochodu podstawowego. Ta czysto ideologiczna koncepcja całkowicie lekceważy konsekwencje finansowania ogromnych wydatków, na które środki musiałyby zostać zgromadzone w budżecie. Przyjmuje też założenie, że autoteliczna motywacja do pracy jest powszechna i zapewnia wystarczające motywy aktywności zawodowej – nawet gdy praca jest nudna i uciążliwa. Fundamentalne zarzuty można sformułować także pod adresem takich pomysłów jak całkowita rezygnacja z zabiegania o wzrost gospodarczy jako rzekomo niedający się pogodzić z wymogami klimatycznymi.

Przedstawione niżej w 11 punktach sugestie zmian ustrojowych i sugestie dla polityki gospodarczej są programem zmian ewolucyjnych i ograniczonych. Jestem przekonany, że nie ma generalnie „trzeciej drogi”, zresztą diagnozy ekonomistów, którzy suflowali system neoliberalny, zawierały też racjonalne oceny. W akceptacji wolnorynkowych pryncypiów poszli jednak zbyt daleko. No i nie przewidzieli konsekwencji niektórych nowych czynników (szczególnie następstw globalizacji).

Podzielam pogląd, który sformułował T. Judt: „Dwa najsilniejsze argumenty przeciwko zaangażowaniu państwa w stworzenie dobrego społeczeństwa – że nie potrafi działać ekonomicznie i musi prowadzić do dyktatury – są po prostu fałszywe”. I dalej: „Powrót strachu i jego polityczne konsekwencje stanowią najsilniejszy argument za socjaldemokracją. Chroni ona… przed całkowicie realnym zagrożeniem dla jednostek, ale również przed całkiem realnym zagrożeniem… dla spójności społecznej… dla demokracji” (Rozważania o wieku XX, wyd. Rebis, Poznań 2013, s. 414 i 416).

Proponuję rozważyć celowość przyjęcia następujących zaleceń:

• System społeczno-gospodarczy nie powinien być zorientowany wyłącznie na maksymalizację tempa wzrostu (PKB). Powinien w szczególności przeciwdziałać zagrożeniom klimatycznym i nierównościom dochodowym, jakie generuje rynek. Powinien sprzyjać ustanowieniu skutecznego systemu zabezpieczenia społecznego.

• Polityka makroekonomiczna (wielkość dochodów państwa, deficyt i zadłużenie, inflacja) nie powinna być podporządkowana sztywnym regułom. Należy usunąć z konstytucji normę maksymalnego zadłużenia, ale polityka makroekonomiczna nie może lekceważyć implikacji wysokiego zadłużenia – wysokich kosztów obsługi zadłużenia i presji inflacyjnej. Celowe jest powołanie niezależnej od rządu Rady Makroekonomicznej zajmującej publicznie stanowisko w kwestiach polityki fiskalnej i monetarnej.

• Zasadniczej przebudowy wymaga system podatkowy. Należy zwiększyć znaczenie podatków dochodowych i ustanowić realną progresję obciążeń podatkowych. Dochody z pracy i kapitału powinny być konsolidowane i obciążane jednolitymi stawkami podatkowymi. Nie ma argumentów na rzecz stosowania podatku liniowego „od przedsiębiorców”. Należy wprowadzić i stopniowo rozszerzać (kompensując to obniżką stawki VAT) podatki „ekologiczne” od ponadprzeciętnego zużycia kopalnych surowców energetycznych (wysokiego zużycia paliw silnikowych, ogrzewania dużych lokali mieszkalnych). Powszechnym systemem podatkowym należy stopniowo obejmować działalność rolniczą.

• Wzrosnąć powinny (także w stosunku do PKB) wydatki publiczne na ochronę zdrowia, edukację i naukę (niestety – także na obronę narodową). System ochrony zdrowia wymaga pilnej reformy: trzeba odejść od finansowania poszczególnych świadczeń na rzecz finansowania zintegrowanego, zorientowanego na pacjentów. W edukacji kluczowe znaczenie powinno mieć nie tylko zapewnienie wysokiego poziomu kształcenia, ale również wyrównywanie szans młodzieży. Realizacja tych priorytetów wymaga stopniowego zwiększania globalnych wydatków państwa w stosunku do PKB.

• Sektor przedsiębiorstw publicznych powinien być utrzymany przede wszystkim w obrębie infrastruktury oraz (przynajmniej w niektórych) branżach „technologicznych”, gdzie istnieje potrzeba czasowej ochrony przed przejęciem przez wielkie korporacje mające przewagę konkurencyjną i finansową zdolność przejmowania potencjalnych konkurentów. Państwo powinno – mimo związanego z tym ryzyka – typować branże wymagające wsparcia ich modernizacji i podejmować stosowne działania.

• Zabezpieczenie społeczne (szczególnie emerytalne) wymaga stopniowego ujednolicenia – włączenia do systemu ZUS rolników i osób zatrudnionych w służbach mundurowych. Norma minimalna wieku emerytalnego powinna pozostać niezmienna. Utrzymania wymaga również zasada uzależniająca (ale w sposób degresywny) wysokości świadczenia od zgromadzonego kapitału emerytalnego. Łącznie z zasadą umożliwiającą równoległe pobieranie świadczenia i czerpanie dochodów z pracy sprzyja to dobrowolnemu wydłużeniu aktywności zawodowej. W celu ograniczenia patologicznego zatrudnienia „śmieciowego” należy rozszerzyć ubezpieczenie na wszystkie kategorie dochodów z pracy. Wysokość świadczeń emerytalnych w systemie ubezpieczeń społecznych nie powinna zależeć od (bardzo wahliwych) wyników inwestowania składki na rynkach finansowych.

• Pieniężne świadczenia dla pierwszego dziecka powinno być uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Powinny być natomiast stopniowo rozszerzane rzeczowe świadczenia na rzecz wszystkich dzieci.

• Należy stopniowo, ale szybko doprowadzić do rezygnacji z węgla. Rozszerzanie produkcji energii z OZE nie może być jednak jedyną (ani nawet najważniejszą) drogą realizacji tego zadania. Kluczowe znaczenie musi mieć oszczędzanie energii.

• Dopuszczalne powinno być stosowanie ograniczeń „wolności” w handlu zagranicznym (np. ceł). Państwo powinno także dysponować instrumentami oddziaływania na rozmiary i strukturę inwestycji zagranicznych.

• W długim okresie Polska nie powinna rezygnować z posługiwania się walutą narodową i stosowania elastycznego kursu walut. Konieczne jest zachowanie możliwości reagowania na szoki rynkowe za pośrednictwem dostosowań kursowych.

• Członkostwo w UE jest w interesie (także politycznym) Polski. Powinniśmy unikać konfliktów z innymi krajami członkowskimi. Nie znaczy to, że Polska powinna akceptować wszelkie projekty forsowane przez Komisję Europejską i „wiodące” kraje Unii.

* * *

Przedstawione wyżej propozycje reformy ładu społeczno-ekonomicznego właściwie nie obejmują żadnych sugestii zmian w systemie politycznym. To po prostu nie było zamiarem autora. Ale autor jest świadomy, że istotne zmiany systemu politycznego stanowią kardynalny warunek zarówno samej reformy, jak i sprawnego funkcjonowania zreformowanego ładu społeczno-ekonomicznego. Kluczowe znaczenie mają tu mechanizmy wyłaniania kadr kierowniczych. PiS, pod hasłem przełamania imposybilizmu, w szerokim zakresie stosuje kryteria partyjne (także w sądownictwie). Jednak sprawne funkcjonowanie instytucji państwa w gospodarce wymaga możliwie konsekwentnego wyeliminowania selekcji kadr opartej na kryterium partyjnej lojalności. To szczególnie ważne w odniesieniu do takich instytucji jak NIK czy RPP, ale też kilku innych instytucji bezpośrednio z gospodarką niezwiązanych. Niektórzy uważają, że jest to problem nierozwiązywalny i należy po prostu eliminować obecność państwa w gospodarce. Nie podzielam tego poglądu.

Ryszard Bugaj
Tekst został opublikowany w nr 41 miesięcznika opinii „Wszystko co Najważniejsze” [LINK].