Francja wydaje coraz więcej. Dlaczego usługi publiczne działają coraz gorzej?

Francja od dziesięcioleci należy do państw przeznaczających największą część swojego bogactwa na wydatki publiczne. Mimo to coraz więcej Francuzów ma poczucie, że szkoły, szpitale, administracja czy transport publiczny działają gorzej niż jeszcze kilkanaście lat temu. Dlaczego rekordowe wydatki nie przekładają się na równie wysoką jakość usług publicznych i dlaczego ten problem może stać się jednym z najważniejszych tematów wyborów prezydenckich w 2027 roku?

Francja wchodzi w kampanię prezydencką 2027 roku z jednym z najtrudniejszych pytań, jakie może stanąć przed państwem rozwiniętym: dlaczego kraj, który wydaje tak wiele, coraz częściej sprawia swoim obywatelom wrażenie, jakby działał coraz słabiej? To pytanie jest znacznie bardziej polityczne niż techniczne. Nie dotyczy bowiem wyłącznie deficytu, długu publicznego, tabel budżetowych czy ocen agencji ratingowych. Dotyczy codziennego doświadczenia Francuzów, którzy płacą wysokie podatki, oczekują sprawnych usług publicznych, a coraz częściej widzą państwo przeciążone, powolne, kosztowne i nieskuteczne.

Niedawno w tekście we „Wszystko co Najważniejsze” pytaliśmy, kto zapłaci rachunek za francuskie państwo [LINK]. Ten tekst dotyczy drugiej strony tego samego problemu: co Francuzi naprawdę otrzymują w zamian za państwo, którego koszty należą do najwyższych w świecie zachodnim. Jeśli wybory prezydenckie we Francji w 2027 roku mają być sporem o przyszły model państwa, to pytanie o jakość usług publicznych będzie jednym z jego najważniejszych elementów.

Francuski problem polega bowiem nie tylko na tym, że państwo wydaje dużo. Problem polega na tym, że coraz trudniej przekonać obywateli, iż tak wysoki poziom wydatków przekłada się na równie wysoką jakość działania państwa. Właśnie w tej szczelinie, między skalą nakładów a odczuwaną jakością usług, rodzi się polityczna frustracja, która może silnie wpłynąć na kampanię prezydencką.

Państwo bardzo drogie i coraz mniej skuteczne

Francja przez dekady budowała swoją tożsamość wokół silnego państwa. Państwo miało zapewniać równość dostępu do szkoły, ochronę zdrowia, bezpieczeństwo, transport, administrację, opiekę społeczną i stabilność. W tym sensie model francuski był nie tylko modelem gospodarczym, ale także elementem republikańskiej obietnicy. Obywatel mógł płacić dużo, ale w zamian otrzymywał poczucie, że państwo jest obecne, sprawne i zdolne do działania.

Dziś ta obietnica słabnie. Francuzi wciąż żyją w jednym z najbardziej rozbudowanych państw socjalnych świata, lecz coraz częściej zadają pytanie, dlaczego tak trudno dostać się do lekarza, dlaczego szpitalne oddziały ratunkowe są przeciążone, dlaczego szkoła traci zdolność awansu społecznego, dlaczego administracja pozostaje skomplikowana, a transport publiczny poza największymi metropoliami nie zawsze odpowiada na realne potrzeby mieszkańców.

To nie są drobne niedogodności. To są doświadczenia, które stają się polityczne. Dług publiczny jest abstrakcyjny, deficyt budżetowy wymaga wyjaśnienia, ale źle działająca szkoła, odwołany pociąg, zamknięty urząd, brak lekarza specjalisty czy poczucie bezsilności wobec administracji są czymś, co wyborca rozumie natychmiast.

Dlatego debata o usługach publicznych może być dla kampanii 2027 jeszcze bardziej nośna niż sama debata o budżecie. Kandydaci mogą spierać się o poziom długu, ale wyborca zapyta ich prościej: skoro państwo zabiera tak wiele, dlaczego tak często nie potrafi działać dobrze?

Od państwa opiekuńczego do państwa przeciążonego

Dzisiejsze pytania o skuteczność francuskiego państwa nie pojawiły się nagle. Są rezultatem długiego procesu, który rozpoczął się jeszcze po II wojnie światowej. W kolejnych dekadach Francja budowała jedno z najbardziej rozbudowanych państw opiekuńczych Europy. Rozszerzano system zabezpieczenia społecznego, rozwijano publiczną ochronę zdrowia, inwestowano w edukację, tworzono nowe szczeble administracji i powierzano państwu coraz większą liczbę zadań.

Przez wiele lat model ten był symbolem sukcesu francuskiej republiki. Wysokie podatki akceptowano dlatego, że w zamian państwo gwarantowało bezpieczeństwo społeczne, awans edukacyjny, wysokiej jakości usługi publiczne oraz stosunkowo niewielkie nierówności społeczne. Wzrost gospodarczy drugiej połowy XX wieku pozwalał finansować tę rozbudowę bez stawiania pytań o jej granice.

Sytuacja zaczęła się zmieniać po światowym kryzysie finansowym z 2008 roku. Następnie pandemia COVID-19, kryzys energetyczny i konieczność zwiększania wydatków na obronność jeszcze bardziej obciążyły finanse publiczne. Jednocześnie tempo wzrostu gospodarczego osłabło, społeczeństwo zaczęło się starzeć, a koszty utrzymania państwa rosły szybciej niż możliwości ich finansowania.

To właśnie dlatego coraz częściej mówi się nie o kryzysie jednej reformy czy jednego budżetu, lecz o kryzysie całego modelu funkcjonowania państwa. Kampania prezydencka 2027 może być pierwszą od wielu lat, w której głównym przedmiotem sporu nie będzie to, czy państwo powinno robić więcej, ale czy potrafi skutecznie wykonywać zadania, które już na siebie przyjęło.

Paradoks francuskich wydatków publicznych

Francja należy do państw o najwyższych wydatkach publicznych w świecie rozwiniętym. Wydatki sektora publicznego przekraczają połowę produktu krajowego brutto, a ich poziom jest wyższy niż średnia państw OECD i większości państw europejskich. W samym tym fakcie nie byłoby jeszcze niczego rozstrzygającego, gdyby wysokie wydatki przekładały się na równie wysoką sprawność usług publicznych. Problem polega na tym, że coraz częściej właśnie tego związku nie widać.

Ekonomiści cytowani przez Atlantico wskazują na zasadniczą słabość francuskiego modelu: państwo potrafi zwiększać nakłady, ale znacznie gorzej radzi sobie z oceną rezultatów. Don Diego De La Vega zwraca uwagę, że we Francji regularnie mówi się o ocenie polityk publicznych, ale nigdy naprawdę nie tworzy się systemu, który pozwalałby mierzyć, co dokładnie przynosi każde wydane euro. Państwo wie, ile wydaje, lecz zbyt rzadko wie, co za te pieniądze rzeczywiście uzyskuje.

To jest sedno francuskiego paradoksu. Wydatki rosną, ale nie zawsze rośnie jakość. Budżety są zwiększane, ale efekty pozostają nieczytelne. Reformy są zapowiadane, ale mechanizmy rozliczalności pozostają słabe. Administracja mnoży procedury, ale obywatel nie zawsze widzi poprawę. W efekcie rośnie poczucie, że państwo jest jednocześnie ogromne i niewystarczająco skuteczne.

Ten paradoks może stać się jednym z głównych tematów wyborów prezydenckich. Nie dlatego, że każdy kandydat będzie mówił o rachunkowości publicznej, lecz dlatego, że każdy będzie musiał odpowiedzieć na pytanie o skuteczność państwa. Jordan Bardella, Édouard Philippe, Gabriel Attal, Bruno Retailleau i Jean-Luc Mélenchon będą proponowali różne rozwiązania, ale wszyscy będą mierzyli się z tym samym doświadczeniem społecznym: Francuzi nie chcą tylko państwa dużego. Chcą państwa, które działa.

Dlaczego Francuzi coraz częściej tracą zaufanie do państwa?

Wielka pokusa francuskiej debaty polega na tym, by każdy kryzys usług publicznych interpretować jako dowód, że trzeba wydać jeszcze więcej. Jeśli szpitale są przeciążone, potrzeba większego budżetu. Jeśli szkoła słabnie, potrzeba większych nakładów. Jeśli kolej regionalna nie działa, potrzeba nowych programów. Jeśli administracja jest niewydolna, potrzeba kolejnych struktur koordynacyjnych.

Ta odpowiedź przez dekady była naturalna dla znacznej części francuskiej klasy politycznej. Problem w tym, że po latach rosnących wydatków coraz trudniej utrzymać przekonanie, iż samo zwiększanie nakładów rozwiązuje problem. Jeśli państwo wydaje bardzo dużo, a jakość usług nie rośnie proporcjonalnie, trzeba zapytać nie tylko o wysokość budżetu, lecz także o sposób organizacji państwa.

W tym sensie Francja nie ma po prostu za mało państwa. Ma problem z jakością państwa, z jego produktywnością, z rozliczalnością i z umiejętnością wyboru priorytetów. Państwo, które chce robić wszystko, wszędzie i jednocześnie, może w końcu przestać dobrze wykonywać nawet te zadania, które są najważniejsze.

Erwan Le Noan trafnie opisuje mechanizm nakładania się kolejnych warstw administracji. Przez lata tworzono agencje, operatorów, niezależne organy, komitety, programy i szczeble koordynacji, rzadko likwidując to, co istniało wcześniej. W efekcie powstała struktura kosztowna, trudna do zrozumienia i jeszcze trudniejsza do rozliczenia. Obywatel widzi państwo obecne w każdym obszarze życia, ale gdy naprawdę potrzebuje skutecznej pomocy, często napotyka procedurę, opóźnienie albo brak odpowiedzialnego.

To właśnie tutaj pojawia się polityczna siła tematu. Kampania 2027 roku może stać się sporem nie tylko o to, czy państwo powinno być większe czy mniejsze, ale o to, czy państwo może być bardziej odpowiedzialne za efekty własnego działania.

Brak oceny skuteczności jako choroba administracji

Don Diego De La Vega przywołuje model nowozelandzki, w którym każda polityka publiczna powinna mieć jasno wskazanego odpowiedzialnego, określony budżet, konkretny cel i niezależną ocenę rezultatów. Nie chodzi o to, by wiedzieć wyłącznie, ile pieniędzy wydano. Chodzi o to, by wiedzieć, co te pieniądze naprawdę zmieniły.

Dla Francji byłaby to zmiana głęboka, niemal kulturowa. Państwo musiałoby przestać traktować sam wydatek jako dowód działania. Musiałoby pytać o wynik. Czy program poprawił jakość szkoły? Czy skrócił kolejki w ochronie zdrowia? Czy zmniejszył wykluczenie komunikacyjne? Czy poprawił bezpieczeństwo? Czy ułatwił życie przedsiębiorcom? Czy ograniczył ubóstwo w sposób trwały, czy jedynie rozbudował system transferów?

To pytania proste, ale politycznie trudne. Odpowiedź na nie mogłaby bowiem pokazać, że część polityk publicznych nie działa, część działa słabo, część jest zbyt kosztowna wobec efektów, a część utrzymuje się głównie dlatego, że stoją za nią interesy administracyjne, zawodowe lub polityczne.

Francja ma instytucje kontrolne, raporty, urzędy, Trybunał Obrachunkowy i administrację zdolną do produkowania ogromnej liczby analiz. Nie zawsze ma jednak polityczną wolę, by z tych analiz wyciągać konsekwencje. Raport może zostać opublikowany, debata może się odbyć, rekomendacje mogą zostać przyjęte do wiadomości, ale struktura wydatków pozostaje niemal nienaruszona.

W tym sensie problemem nie jest brak wiedzy. Problemem jest brak konsekwencji. Państwo francuskie często wie, gdzie znajdują się słabości, ale rzadko ma dość odwagi, aby naruszyć układy, przyzwyczajenia i interesy, które te słabości utrwalają.

Dlaczego Francuzi coraz częściej tracą zaufanie do państwa

Kryzys usług publicznych nie jest wyłącznie problemem organizacyjnym ani finansowym. Ma również wymiar społeczny i polityczny. Obywatele nie oceniają państwa na podstawie wielkości jego budżetu, lecz na podstawie własnych doświadczeń. To właśnie codzienne kontakty z administracją, szkołą, szpitalem czy transportem publicznym budują zaufanie albo je osłabiają.

Dlatego kolejne protesty społeczne we Francji — od ruchu Żółtych Kamizelek, przez spory wokół reformy emerytalnej, po protesty rolników czy pracowników sektora publicznego — mają wspólny mianownik. Nie wynikają wyłącznie z wysokości podatków czy poziomu świadczeń, ale z narastającego przekonania, że państwo coraz słabiej odpowiada na oczekiwania obywateli, mimo że jego koszty stale rosną.

To właśnie utrata zaufania jest jednym z największych zagrożeń dla francuskiego modelu republikańskiego. Jeżeli obywatel przestaje wierzyć, że państwo potrafi skutecznie wykonywać swoje podstawowe funkcje, coraz trudniej zaakceptować również ciężary finansowe związane z jego utrzymaniem. W ten sposób kryzys skuteczności stopniowo przekształca się w kryzys legitymacji państwa.

Szkoła, zdrowie i transport w centrum kryzysu

Najsilniejsze politycznie przykłady nie będą pochodziły z tabel budżetowych, lecz z codziennych usług. Szkoła jest jednym z najważniejszych symboli republikańskiej obietnicy. Przez długi czas miała być narzędziem awansu, integracji i wspólnej kultury. Jeśli jednak coraz większa część obywateli uznaje, że szkoła nie daje już takiej samej szansy jak kiedyś, to kryzys edukacji staje się kryzysem państwa.

Podobnie jest z ochroną zdrowia. Francuzi są przywiązani do modelu szerokiego dostępu do usług medycznych, ale coraz częściej widzą napięcia systemu: przeciążone szpitale, trudności z dostępem do lekarzy, nierówności terytorialne, frustrację personelu i rosnące koszty. Wydatki na zdrowie są ogromne, ale samo ich zwiększanie nie odpowiada na pytanie o organizację systemu.

Transport publiczny pokazuje inny wymiar problemu: różnicę między metropolią a prowincją. Wielkie miasta mogą korzystać z gęstszej infrastruktury, ale Francja średnich miast, regionów i peryferii często doświadcza państwa jako oddalonego. To właśnie tam politycznie rodzi się poczucie opuszczenia, które od lat zasila protesty społeczne i wzmacnia partie antysystemowe.

Administracja jest z kolei miejscem, w którym obywatel spotyka państwo bezpośrednio. Jeżeli to spotkanie oznacza skomplikowane formularze, długie oczekiwanie, brak odpowiedzialnego urzędnika i cyfryzację, która zamiast upraszczać, przenosi ciężar pracy na obywatela, wówczas nawet najlepsze deklaracje o modernizacji państwa tracą wiarygodność.

Wszystkie te obszary łączy jeden problem: Francja nie może już zadowolić się stwierdzeniem, że wydaje dużo. Musi pokazać, że potrafi wydawać skutecznie.

Czy Francja potrafi wydawać pieniądze skuteczniej?

Francuska debata często sprawia wrażenie, jakby alternatywa była bardzo prosta: albo rozbudowane państwo socjalne, albo jego demontaż. Tymczasem doświadczenia innych państw pokazują, że taki wybór nie musi być jedyną możliwością.

Kraje takie jak Dania, Szwecja czy Holandia również utrzymują szeroki zakres usług publicznych, lecz od lat znacznie większą wagę przywiązują do oceny ich skuteczności, jakości zarządzania i odpowiedzialności instytucji za osiągane rezultaty. Z kolei Nowa Zelandia stała się jednym z najczęściej przywoływanych przykładów państwa, które systematycznie mierzy efekty swoich polityk publicznych, a nie jedynie wysokość ponoszonych wydatków.

To właśnie dlatego coraz częściej pojawia się pytanie nie o to, czy Francja wydaje zbyt dużo, lecz czy wydaje wystarczająco skutecznie. Dla przyszłego prezydenta może to okazać się znacznie ważniejsze niż sama wysokość budżetu.

Jak kandydaci odpowiedzą na kryzys usług publicznych?

Dlatego kwestia usług publicznych będzie tak ważna w kampanii prezydenckiej. Każdy z głównych kandydatów w wyborach prezydenckich 2027 będzie próbował opowiedzieć własną historię o państwie.

Jordan Bardella będzie mógł mówić o państwie, które porzuciło zwykłych Francuzów, prowincję, klasy ludowe i średnie, jednocześnie finansując system zbyt rozproszony i zbyt mało skoncentrowany na obywatelach narodowej wspólnoty. Dla Rassemblement National temat usług publicznych może stać się częścią szerszej opowieści o opuszczeniu Francji peryferyjnej i o konieczności przywrócenia państwa tam, gdzie jest ono naprawdę potrzebne.

Édouard Philippe może próbować przedstawić się jako kandydat odpowiedzialnej reformy, człowiek zdolny mówić Francuzom rzeczy trudne, ale konieczne. Dla niego pytanie o usługi publiczne będzie testem wiarygodności: czy można poprawić działanie państwa bez prostego powiększania wydatków i bez gwałtownego rozbijania modelu społecznego.

Gabriel Attal znajdzie się w sytuacji bardziej skomplikowanej, bo będzie musiał jednocześnie bronić dorobku obozu macronistycznego i przyznać, że państwo wymaga głębokiej korekty. Jego problemem będzie pytanie, dlaczego reformy zapowiadane przez lata nie wystarczyły, aby Francuzi odczuli wyraźną poprawę jakości usług publicznych.

Bruno Retailleau może uczynić z tego tematu część konserwatywnej opowieści o odbudowie autorytetu państwa. Silne państwo nie oznacza w tej logice państwa większego, lecz państwo bardziej zdyscyplinowane, bardziej odpowiedzialne, mniej rozproszone i bardziej skupione na funkcjach podstawowych: bezpieczeństwie, sprawiedliwości, szkole, porządku publicznym i spójności narodowej.

Jean-Luc Mélenchon odpowie zapewne inaczej. Dla niego kryzys usług publicznych będzie dowodem nie na nadmiar państwa, ale na jego podporządkowanie logice oszczędności, rynków i ograniczeń europejskich. Będzie mówił o potrzebie inwestycji, redystrybucji i odrzucenia polityki cięć. W tym sensie spór o usługi publiczne stanie się także sporem o to, czy Francja potrzebuje mniej państwa, czy państwa bardziej radykalnie zaangażowanego.

Prawdziwy podział nie przebiega między państwem a rynkiem

Najciekawsze w tej debacie jest to, że tradycyjny podział na zwolenników państwa i zwolenników rynku może okazać się niewystarczający. Coraz więcej wyborców nie pyta już abstrakcyjnie, czy państwo ma być duże czy małe. Pyta, czy państwo działa. To zmienia język kampanii.

Jeżeli państwo jest drogie i nieskuteczne, prawica będzie mówiła o biurokracji, nadmiarze świadczeń, źle ukierunkowanych wydatkach i utracie kontroli. Lewica będzie mówiła o niedofinansowaniu najważniejszych usług, nierównościach terytorialnych i konieczności inwestycji. Centrum będzie próbowało mówić o reformach, efektywności i nowym zarządzaniu publicznym. Ale wspólnym punktem odniesienia będzie doświadczenie obywatela, który coraz mniej chce słuchać o strukturach, a coraz bardziej pyta o efekt.

To może być jedna z najważniejszych zmian w kampanii 2027 roku. Francuzi nie będą już zadowalać się samą obietnicą ochrony modelu społecznego. Będą pytali, czy ten model jeszcze działa, czy tylko kosztuje coraz więcej. Będą pytali, czy państwo, które zabiera tak wielką część narodowego bogactwa, potrafi zapewnić szkołę, zdrowie, bezpieczeństwo i administrację na poziomie odpowiadającym tym kosztom.

W tym sensie temat usług publicznych łączy kilka osi kampanii: finanse publiczne, prowincję, klasę średnią, emerytury, zdrowie, edukację, bezpieczeństwo i zaufanie do instytucji. To nie jest temat sektorowy. To jest temat o jakości republiki.

Państwo XXI wieku będzie oceniane po skuteczności

Przez większą część XX wieku rozwój państwa był utożsamiany z rozszerzaniem jego kompetencji, zwiększaniem wydatków i tworzeniem nowych instrumentów działania. W wielu krajach Zachodu silniejsze państwo oznaczało więcej bezpieczeństwa społecznego, większy dostęp do edukacji, ochrony zdrowia i usług publicznych. Francja była jednym z najbardziej konsekwentnych realizatorów tej wizji.

Początek XXI wieku przynosi jednak nowe kryterium oceny. Coraz częściej nie liczy się już sama wielkość państwa, lecz jego skuteczność. Obywatele oczekują nie tylko wysokich nakładów, ale przede wszystkim widocznych rezultatów. Chcą sprawnie działających szkół, dostępnej ochrony zdrowia, bezpiecznych ulic, nowoczesnej administracji i usług publicznych odpowiadających jakości życia w jednym z najbogatszych państw świata.

To właśnie dlatego debata o usługach publicznych wykracza dziś daleko poza spór o budżet. Staje się pytaniem o przyszłość francuskiej republiki. Czy państwo, które przez dziesięciolecia było symbolem ochrony obywateli, potrafi dostosować się do nowych wyzwań, zachowując zaufanie społeczne? Czy będzie nadal rozbudowywać swoje struktury, czy też nauczy się rozliczać przede wszystkim z osiąganych efektów?

W kampanii prezydenckiej 2027 roku kandydaci będą spierali się o podatki, migrację, bezpieczeństwo, Europę i gospodarkę. Jednak pod wszystkimi tymi tematami będzie kryło się jedno fundamentalne pytanie: jak odbudować skuteczność państwa, nie rezygnując z republikańskiej obietnicy, która od pokoleń stanowi fundament francuskiego modelu społecznego. Odpowiedź na to pytanie może przesądzić nie tylko o wyniku wyborów, lecz także o kierunku rozwoju Francji w kolejnych dekadach.

Arkadiusz Jordan
Paryż