Europa niemocy.

Między Rosją a Państwem Islamskim

.Stare niemieckie powiedzenie głosi, że polityka jest dzieckiem historii, a historia – dzieckiem geografii. Trudno jest od tej prawdy uciec, nawet czasach globalizacji. Losy politycznej integracji w Europie dowodzą, że jest to niemożliwe, nawet gdy staramy się o tym nie pamiętać. 

.Trudno nie zauważyć, że integracja europejska w obszarze polityki zagranicznej i obronnej tak naprawdę istnieje tylko na papierze; Unii brak skuteczności. Wobec zagrożeń ze strony coraz bardziej agresywnej Rosji z jednej strony i barbarzyńskiego Państwa Islamskiego z drugiej Bruksela wydaje się być – pomimo gromkich deklaracji – tak naprawdę bezbronna, niezdolna do zaistnienia na arenie międzynarodowej jako samodzielny podmiot polityczny, niezdolna do wypracowania spójnych koncepcji strategicznych, nie mówiąc już o ich wprowadzeniu w życie.

Odpowiedź na pytanie dlaczego tak się dzieje leży – jak zwykle – częściowo w historii, częściowo w geografii.

Integracja europejska – pomimo swoich ekonomicznych podstaw – miała tak naprawdę korzenie polityczne. Wzrost napięcia pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Związkiem Radzieckim, rozpoczęcie zimnej wojny i kształtowanie się dwubiegunowego świata spowodowało, iż państwa Europy Zachodniej poczuły się zamykane w politycznych i obronnych zaciskających się „kleszczach”. Dla wielu z nich pozycja pomiędzy Moskwą a Waszyngtonem nie była komfortowa. Z jednej strony wyczuwano narastającą wrogość i zagrożenie, z drugiej – coraz silniejszy nacisk na podporządkowanie się liderowi wolnego świata, jakim bez wątpienia były Stany Zjednoczone. Na początku lat 50. było już jasne, iż żadne z państw europejskich nie jest w stanie samodzielnie stawić czoła ewentualnej agresji Stalina i że gwarantem ich bezpieczeństwa jest całkowicie niemal podporządkowane politycznej woli Waszyngtonu i NATO.

Był to świat dwubiegunowy. NATO powstało – jak powiadali prezydent Harry Truman i pierwszy Sekretarz Generalny Lord Ismay – to keep Germans down, Russians out, and Americans in. Przeciwnik był jasno określony, przywódca wolnego świata również. Jednak Europejczycy szukali własnej tożsamości politycznej i obronnej. Już na początku lat 50. powstał tzw. Plan Plevena (nazwany tak od nazwiska francuskiego premiera Rene Plevena). W 1952 r. podpisano w Paryżu traktat powołujący do życia Europejską Wspólnotę Obronną EWO), która miała funkcjonować jako organizacja ponadnarodowa i dysponować armią europejską. Równolegle toczyły się prace nad analogicznym traktatem tworzącym Europejską Wspólnotę Polityczną (EWP). Jednakże francuskie Zgromadzenie Narodowe odmówiło zgody na ratyfikację traktatu EWO, co pociągnęło za sobą zakończenie prac nad EWP. Sytuacja zatem wróciła do punktu wyjścia.

W 1954 r. zawarto Układy Paryskie, na mocy których powstała Unia Zachodnioeuropejska (UZE), która de facto stanowiła rozszerzenie utworzonego jeszcze w 1948 r. Paktu Brukselskiego. UZE – powiązana z NATO – na kilka dziesięcioleci stanowiła zbrojne ramię EWG, a następnie UE; organizacja ta miała stać się zalążkiem wspólnej polityki obronnej. Ostatecznie postanowienia dotyczące UZE zostały z Traktatu o Unii Europejskiej wykreślone postanowieniami Traktatu z Nicei, a sama UZE została rozwiązana w 2010 r. w związku z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego.

Lata 60. przyniosły dwa tzw. plany Foucheta (zostały one wypracowane przez komitet, na czele którego stał ambasador Francji w Kopenhadze, C. Fouchet). Zawierały one projekt traktatu ustanawiającego unie polityczną funkcjonującą w oparciu o międzyrządowy model integracji, wyposażonej w stosunkowo szeroki zakres kompetencji w sferze polityki zagranicznej i obrony; stałym organem miał być niezależny Sekretariat Unii Narodów Europejskich. Na przeszkodzie przyjęciu traktatu stanął prezydent Francji generał Charles de Gaulle, pilnie strzegący francuskiej suwerenności i pielęgnujący wizję Francji jako światowego mocarstwa.

Ustąpienie de Gaulle’a otworzyły drogę do stopniowej integracji już nie tylko w sferze gospodarczej, lecz także politycznej i obronnej. Już w 1970 r. zainaugurowano nową formę praktycznej współpracy, którą nazwano Europejską Współpracą Polityczną (EWP). Początkowo polegała ona na regularnych konsultacjach ministrów spraw zagranicznych; w jej ramach utworzono Komitet Polityczny, w skład którego wchodzili dyrektorzy polityczni resortów spraw zagranicznych. Wszelako EWP pozostawała formalnie poza Wspólnotami Europejskimi i nie obejmowała swoim zasięgiem spraw związanych z bezpieczeństwem. Współpraca w ramach EWP ulegała stopniowemu zacieśnianiu: w 1973 r. wprowadzono zobowiązanie państw członkowskich do prowadzenia wzajemnych konsultacji w sprawach polityki zagranicznej, ustanowiono w ramach ministerstw spraw zagranicznych korespondentów europejskich, których zadaniem było utrzymywanie łączności pomiędzy krajami członkowskimi, stworzono także sieć połączeń teleksowych (kto w dobie smartfonów jeszcze pamięta, co to takiego?). Rok później podczas szczytu paryskiego powstała Rada Europejska, która w składzie szefów państw i rządów oraz ministrów spraw zagranicznych, która regularnie debatowała nad problemami polityki międzynarodowej.

.Przełom przyniósł początek lat 80. Na porządku dnia stały wówczas takie kwestie, jak rewolucja islamska w Iranie, radziecka inwazja na Afganistan i polska „Solidarność”. W 1988 r. do EWP włączono polityczne aspekty bezpieczeństwa, stworzono także mechanizm konsultacji kryzysowych na wypadek niespodziewanych wydarzeń międzynarodowych. Współpracę w ramach EWP sformalizował Jednolity Akt Europejski, dzięki czemu zyskała ona podstawę prawnomiędzynarodową. Jako zadania EWP Akt wymieniał m.in. wspólne realizowanie polityki zagranicznej i zacieśnienie współpracy państw członkowskich na forach międzynarodowych – w ramach organizacji i konferencji międzynarodowych. Ważnym krokiem w kierunku nadania EWP bardziej wspólnotowego charakteru było włączenie w jej prace w pełnym zakresie Komisji Wspólnot Europejskich. JAE potwierdzał też rozszerzenie zakresu EWP na kwestie bezpieczeństwa.

Aż przyszły lata 90. I zapanowała euforia – można było wykorzystać dywidendę pokoju. Wojna – jak ironicznie zauważył wówczas Ron Asmus – to coś, co należy zostawić Amerykanom. Rozwój wydarzeń w latach 90. potwierdził tezę Marka Eyskensa głoszącego, że Wspólnoty Europejskie to gospodarczy olbrzym, polityczny karzeł i militarny liliput.

Europa nie poradziła sobie ani z kryzysami na własnym kontynencie, ani z kryzysami międzynarodowymi – główny ciężar spadł na barki NATO czyli de facto na Stany Zjednoczone.

Rozpad Jugosławii, a przede wszystkim wojna w Bośni, spowodowały paraliż procesu decyzyjnego w Brukseli. Konsekwencje tego odczuwamy do dziś.

Wielu analityków zauważa pewien logiczny ciąg: wsparcie islamskiej opozycji w Afganistanie przez USA było klasyczną pułapką zastawioną na Rosję, która uwikłała się w swój własny Wietnam. ZSRR wyszedł z Afganistanu osłabiony i pokonany; islamscy bojownicy byli wówczas traktowani w kategoriach niemalże sojuszniczych.

Tak naprawdę dzisiejsza wrogość muzułmanów wobec Zachodu wynika nie z „mieszania” się go w sprawy „islamskie”, a z jego bierności wobec traktowania muzułmanów w Bośni i ówczesnych czystek etnicznych. To oczywiście daleko idące uproszczenie, jednak fakt pozostaje faktem: źródła niechęci islamistów do Zachodu mają swoje silne korzenie także w Bośni lat 90. Zmieniała się też Moskwa – mało kto dziś pamięta o pomyśle ówczesnego doradcy Borysa Jelcyna, Giennadija Burbulisa, dotyczącym wstąpienia Federacji Rosyjskiej do NATO i Unii Europejskiej. Patrząc z dzisiejszego punktu widzenia uzasadnienie tego projektu zawiera w sobie element potwierdzonej przez historię prognozy: przyjmijcie nas, argumentował Burbulis, bo w przeciwnym razie władze w Rosji przejmą siły antydemokratyczne, agresywne, dążące do odbudowy moskiewskiej potęgi na wzór breżniewowski, a kto wie czy nie wręcz stalinowski…

Kryzys jugosłowiański został w końcu rozwiązany (przez NATO), do walki z terroryzmem przystąpiły bezapelacyjnie Stany Zjednoczone, integrująca się Europa zajęła się sobą. Powstała Unia Europejska z filarem nazwanym Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, Unia Zachodnioeuropejska przestała istnieć, a jej zadania zostały przejęte przez UE w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Rozpoczęły się przygotowania do rozszerzenia Unii i pogłębienia integracji.

.Odrzucenie Konstytucji dla Europy było ważnym sygnałem ostrzegawczym. Traktat z Lizbony został przyjęty trochę jako „wersja zastępcza”; UE stała się jednolitą organizacją międzynarodową. Pozornie.

Państwa zgodziły się na przyjęcie ogólnych rozwiązań w obszarach integracji gospodarczej i przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Tam stosowane są akty prawotwórcze wydawane przez organy unijne (Radę i Parlament Europejski): rozporządzenia i dyrektywy.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa i – będąca jej integralną częścią – wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony rządzi się swoimi prawami. Aczkolwiek – zgodnie z art. 24 ust. 1 TUE – kompetencje UE w zakresie WPZiB obejmują wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, to jednak WPZiB podlega szczególnym zasadom i procedurom: Rada Europejska i Rada stanowią jednomyślnie (chyba, że Traktaty stanowią inaczej), wyklucza się także przyjmowanie aktów prawodawczych. Zasady te zostały wzmocnione Deklaracjami 13 i 14 odnoszącymi się do postanowień Traktatów, zgodnie z którymi postanowienia TUE nie naruszają obecnej odpowiedzialności państw członkowskich za kształtowanie i prowadzenie własnej polityki zagranicznej ani sposobu w jaki są one reprezentowane w państwach trzecich i organizacjach międzynarodowych; zarówno sama Unia, jaki i państwa członkowskie pozostają związane postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych, a w szczególności podstawową odpowiedzialnością Rady Bezpieczeństwa za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.

Warto też w tym kontekście przywołać przepis art. 42 ust. 2 akapit 2 TUE zgodnie z którym Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony szanuje wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego zobowiązania państw członkowskich, które uważają, że ich wspólna obrona jest wykonywana w ramach NATO. Czyli – NATO first!

Nawet klauzula solidarnościowa z art. 42 ust. 7 TUE (odpowiednik art. 5 NATO) jednoznacznie stwierdza, że w przypadku gdy jakiekolwiek państwo członkowskie stanie się ofiarą zbrojnej napaści na jego terytorium, pozostałe państwa członkowskie mają w stosunku do niego obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Klauzula ta jest zmodyfikowana dwoma zastrzeżeniami: jej postanowienia nie mają wpływu na szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych państw członkowskich, zaś zobowiązania i współpraca w tej dziedzinie pozostają zgodne z zobowiązaniami państw zaciągniętymi w ramach NATO, bowiem – jak stwierdza expressis verbis Traktat o Unii Europejskiej – Pakt Północnoatlantycki dla jego państw członkowskich „pozostaje podstawą ich zbiorowej samoobrony i forum dla jej wykonywania”. Oznacza to praktyce, że w sferze obrony i bezpieczeństwa zobowiązania wynikające z członkostwie w NATO mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w UE i NATO, a nie Unia Europejska stanowi podstawę bezpieczeństwa zbiorowego w Europie.

.Do integracji tego obszaru państwa członkowskie miały i mają stosunek raczej… wstrzemięźliwy. Widać to wyraźnie po dokonywanych wyborach kadrowych: o ile pierwszym Wysokim przedstawicielem UE do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa został w 1999 r. Javier Solana, to jego następczyniami były kolejno Panie Catherine Ashton i pełniąca dziś tę funkcję Federica Mogherini. Bez autorytetu, wpływów, mocy sprawczej – tak naprawdę szefowe technicznej w gruncie rzeczy Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Nie tam się robi politykę.

Dlaczego tak się stało? Państwa nadal zazdrośnie strzegą swojej suwerenności w sprawach polityki zagranicznej, bo ta musi odzwierciedlać ich interesy. A te w gronie 28 państw członkowskich są różne. Unijny potentat, Niemcy, uznali, że UE spełniła swoje zadanie, warto zatem zamknąć bramy i korzystać z dobrobytu.

Już wówczas, gdy Helmut Kohl ogłaszał swój program zjednoczenia Niemiec stało się jasne, że Berlin przestał być amerykańskim wicekrólem w Europie i wybił się na samodzielność.

Samodzielność Niemiec potwierdził w 2002 r. Gerhard Schröder mówiąc o niemieckiej ścieżce, odrębnej od amerykańskiej (na marginesie pozostawmy dokąd ta ścieżka doprowadziła jego samego). Francja, Włochy i Hiszpania najbardziej zainteresowane są basenem Morza Śródziemnego – stamtąd pochodzi zagrożenie, na które nikt nie ma pomysłu: nielegalna imigracja, której symbolem stała się Lampedusa. Z kolei Europa Wschodnia najbardziej obawia się Rosji, naciskając na zaostrzenie polityki unijnej wobec Moskwy. Wielka Brytania zaś konsekwentnie dystansuje się od Brukseli stawiając na swoje special relationship z Waszyngtonem. (Ktoś jeszcze pamięta problemy Londynu aplikującego o przystąpienie do Wspólnot Europejskich i twarde veto Francji w tej sprawie?).

Efekty widać. Putin znakomicie rozgrywa wszelkie wewnętrzne spory w UE. Najpierw Węgry, pewnie za chwilę Rosja być może okaże się dobroczyńcą Grecji.

Nie ma dobrego pomysłu na uprawianie polityki w społeczeństwie wielokulturowym, w którym dzieci emigrantów zaczęły zwalczać swoich gospodarzy.

Niedoceniono realnego zagrożenia na Bliskim Wschodzie – przeciwnie, Arabska Wiosna została powitana jako zwiastun demokracji, a np. Kadafiemu nie tylko pozwolono upaść, a nawet ten upadek przyspieszono. Dziś Unia przygląda się jak rośnie w siłę Państwo Islamskie. Powiedzmy sobie szczerze: o ile wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa istnieje w formie szczątkowej, o tyle wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony to już raczej wyłącznie zapisy traktatowe.

Nieuchronnie pojawia się pytanie o przyszłość. Unia Europejska, jeśli chce być samodzielnym podmiotem na arenie międzynarodowej, musi mieć własną strategię bezpieczeństwa.

Formalnie obowiązujący dokument – Europejska Strategia Bezpieczeństwa z 2003 r. – pochodzi z zupełnie innej rzeczywistości politycznej, a tak naprawdę nie jest dokumentem strategicznym, a raczej zbiorem pobożnych życzeń. Strategia musi bowiem jasno określać cele i interesy polityczne, realistycznie oceniać środowisko bezpieczeństwa czyli szanse, wyzwania, zagrożenia i ryzyka, określać sposoby osiągania celów i wreszcie – środki, które na realizację zadań w tym zakresie przeznacza. Odpowiedzi na te pytania są trudne – w grę wchodzą przecież interesy 28 państw, ich postrzeganie politycznej rzeczywistości, zagrożenia, obawy, historia i geografia.

.Nie sposób nie zauważyć roli Polski. Od dłuższego już czasu Warszawa forsuje na forach unijnych i w relacjach dwustronnych pomysł przeprowadzenia strategicznego przeglądu bezpieczeństwa europejskiego i na tej podstawie skonstruowania strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Polska inicjatywa napotyka na opór, bowiem w rezultacie takiego przeglądu może się czarno na białym okazać, że król jest nagi. Jednak nasz upór zaczyna przynosić efekty – do pomysłu przygotowania nowej strategii przekonaliśmy Niemcy i Francję, tak przynajmniej deklarują ministrowie spraw zagranicznych tych państw. Prace nad strategią mogą zostać oficjalnie zainicjowane na czerwcowym szczycie UE. To skłania do ostrożnego optymizmu.

Rzecz jasna, nowa strategia to nie remedium na wszelkie bolączki dzisiejszej Unii Europejskiej. To tylko pierwszy krok. Jak wiadomo – zawsze najtrudniejszy.

Tomasz Aleksandrowicz